21世紀經濟報道記者周瀟梟 北京報道 近日，國務院辦公廳對外印發《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（下文簡稱《意見》），明確了地方專項債的投向領域、用作資本金范圍、額度分配、還本付息、審核權限等各方面新的管理規范，旨在強化專項債資金的積極作用，更好地推動經濟回升向好。
《意見》明確，將在北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新區，試行專項債項目的“自審自發”，經省級政府審核批準后可立即組織發行，支持經濟大省發揮挑大梁的作用。
《意見》明確指出，加快專項債發行進度，加快專項債資金使用和項目進度，盡快形成實物工作量。無收益的項目、樓堂館所、形象工程、政績工程、主題公園、仿古城（鎮、村、街）等類型的項目，為專項債禁止類項目。擴大專項債用于項目資本金的范圍，將信息技術、新材料、生物制造等新興產業基礎設施等納入。
2020年-2024年，我國新增地方專項債規模穩定在3.7萬億元~3.9萬億元左右，是地方穩經濟、擴投資、惠民生的重要資金。按照中央經濟工作會議的部署，2025年新增地方專項債規模有望進一步提升，可能超過4萬億元。
中信證券首席經濟學家明明對21世紀經濟報道記者表示，《意見》旨在通過優化專項債券管理機制，充分發揮專項債券在穩增長、促改革、調結構、惠民生等方面的積極作用，是落實積極財政政策的重要舉措。《意見》的實施將有助于加快專項債券的發行和使用進度，提高資金使用效率，增強地方政府的自主性和靈活性，加強風險防控，保障專項債券的按時足額還本付息，為經濟高質量發展提供有力支撐。
擴大專項債投向領域和資本金范圍
《意見》明確，將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發，主題公園、仿古城（鎮、村、街）等商業設施和一般競爭性產業項目納入專項債券投向領域“負面清單”，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。
近年來，地方專項債的投向領域不斷擴圍，為了適應地方經濟發展和民生需要，新型基礎設施、煤炭儲備設施、新能源等陸續納入專項債投向領域。另外，2019年為了提升專項債對實物投資量的拉動，曾明確專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域。
這次地方專項債管理新政，明確專項債投向領域適用“負面清單”管理，無疑是一項重大改變。這意味著地方政府可以投向更多元的領域，也更容易尋找到符合地方需要、具有地方特色的項目。另外，為了推動房地產市場止跌回穩，“負面清單”為保障性住房、土地儲備開了綠燈。
21世紀經濟報道記者注意到，主題公園、仿古城等文旅項目，此前是部分地方專項債用于支持文旅開發的重要投向領域，這次被明確列入“負面清單”。
《意見》明確，在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，將信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等新興產業基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施，高速公路、機場等傳統基礎設施安全性、智能化改造，以及衛生健康、養老托育、省級產業園區基礎設施等納入專項債券用作項目資本金范圍。提高專項債券用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%提高至30%。
廣發證券宏觀分析師吳棋瀅表示，在這些擴大用作資本金的范圍中，較為集中的，一是新興產業基礎設施，這有望帶來“新基建”的新一輪升溫，與科技相關的基礎設施建設將帶動產業創新加快；二是城市更新的擴容，舊改、棚改、城中村改造等，這有望在2025年提升各省份財政撬動投資的能力。可用作項目資本金的專項債券規模上限比例提升至30%，對部分省份可能影響不大，更重要的是領域的擴容。
確保專項債按時足額還本付息
《意見》指出，開展專項債券項目“自審自發”試點。下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰略的地區開展專項債券項目“自審自發”試點。試點地區滾動組織篩選形成本地區項目清單，報經省級政府審核批準后不再報國家發展改革委、財政部審核，可立即組織發行專項債券，項目清單同步報國家發展改革委、財政部備案。
《意見》指出，優化專項債額度分配。額度分配管理堅持正向激勵原則，統籌考慮黨中央、國務院確定的重大戰略和重大項目支出需要，根據各地區債務風險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區傾斜，提高專項債券規模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。
在十個省份以及雄安新區試點專項債的“自審自發”，以及額度向投資效率高、資金效益好的地區傾斜，延續了近年來專項債資源向發達地區傾斜的導向，旨在更好更快地發揮專項債資金穩增長、擴投資等積極效應，支持經濟大省發揮“挑大梁”的作用。
《意見》指出，做好專項債券項目融資收益平衡。對專項債券對應的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預算收入等償還，確保專項債券實現省內各市、縣區域平衡，省級政府承擔兜底責任，確保法定債務按時足額還本付息，嚴防專項債券償還風險。
受房地產市場深度調整影響，土地出讓收入在持續縮水，地方專項債的償債壓力隨之加大。近年來，部分地區出現用一般公共預算收入償還專項債利息等現象，現在明確可安排補助資金及其他收入還本付息，也屬于符合現實的務實舉措。另外，地方專項債此前要求單個項目實現融資收益平衡，在當前地方有收益的項目數量持續下降的背景下，轉而要求專項債實現各市、縣區域平衡，且由省級政府兜底，做了適應性調整，同時也在強調地方政府主體責任。
吳棋瀅表示，專項債納入的是政府性基金預算，近年來因土地市場低迷，專項債付息占政府性基金預算收入的比重明顯提高，且省份之間分化趨勢明顯。《意見》確定了省級政府承擔兜底責任，并強調可安排財政補助資金償還本息，意味著或將可通過一般公共預算收入（以稅收收入為主）來償還專項債，這不僅擴大了專項債償還的安全邊際，還擴大了未來專項債規模提升的空間。
申萬宏源首席經濟學家趙偉表示，《意見》是對過去多年以來專項債券發行使用環節的一次總優化，涉及投向、預算平衡、審核管理、發行使用、管理監督等方方面面。同時，考慮到《意見》是在專項債提前批下達之前發布，2025年專項債發行或可通過上述新機制，擴大投向和加速落地，對穩增長起到更加直接的效果。
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