21世紀經濟報道 記者鐘雨欣 北京報道
近年來，行政執(zhí)法亂象頻發(fā)，個別地方出現(xiàn)罰沒收入大幅增長，甚至存在亂罰款、以罰代管、罰款經濟等問題。
2月28日，司法部副部長胡衛(wèi)列在國務院政策例行吹風會上介紹了近期出臺的《國務院關于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》）相關情況。這也是他履新司法部之后首次亮相吹風會。
《意見》提出，要依法科學行使罰款設定權。立法要嚴守罰款設定權限，科學適用過罰相當原則，新設罰款和確定罰款數(shù)額時，該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡。要嚴格規(guī)范罰款實施，強調三個“不得”，即不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。兩個“嚴禁”，即嚴禁逐利罰款，嚴禁對已超過法定追責期限的違法行為給予罰款。
首次對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設定與實施作出規(guī)范
胡衛(wèi)列介紹了《意見》出臺背景及相關情況。他表示，根據(jù)黨中央、國務院決策部署，司法部會同有關部門已完成現(xiàn)行604部行政法規(guī)的全面清理，以及部門規(guī)章中罰款事項的專項清理，并報請國務院取消和調整了33個罰款事項。在清理工作中發(fā)現(xiàn)，有的罰款設定不科學，有的實施不規(guī)范，企業(yè)和群眾對亂罰款反映強烈。
為進一步嚴格規(guī)范和有力監(jiān)督罰款設定與實施，強化對違法行為的預防和懲戒作用，提升政府治理能力，維護經濟社會秩序，切實保障企業(yè)和群眾合法權益，優(yōu)化法治化營商環(huán)境，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國務院常務會議于2024年2月審議通過了《意見》。
《意見》主要包括以下幾方面內容：
一是依法科學設定罰款。一要嚴守罰款設定權限。對規(guī)章設定罰款的權限、數(shù)額等作出了細化規(guī)定，對跨行政區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)管標準作出倡導性規(guī)定。二要科學適用過罰相當原則。對行政法規(guī)、規(guī)章新設罰款時，貫徹過罰相當原則提出了更為具體的要求，就是過錯和處罰相當、相平衡，倡導對行政處罰法規(guī)定的不予處罰、從輕減輕處罰、從重處罰等情形作出細化規(guī)定。三要定期評估清理罰款規(guī)定。進一步明確了評估清理的重點和時限等相關要求，同時，解決了取消罰款事項與修法進度不銜接的問題，充分發(fā)揮法治的保障和促進作用。
二是嚴格規(guī)范罰款實施。一要堅持嚴格規(guī)范執(zhí)法。要求嚴格按照法律規(guī)定和違法事實實施罰款，強調三個“不得”、兩個“嚴禁”，對罰款實施劃定了底線和紅線。二要堅持公正文明執(zhí)法。對行政執(zhí)法人員在實施罰款等處罰時，如何堅持處罰與教育相結合原則，從執(zhí)法用語、執(zhí)法形象、應對突發(fā)情況等方面，對進一步提升執(zhí)法的文明程度作出了細化規(guī)定，要求引導企業(yè)和群眾依法經營、自覺守法，努力預防和化解違法風險，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。三要持續(xù)規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法。對清理、規(guī)范執(zhí)法類電子技術監(jiān)控設備的主體、時限、要求等作出明確規(guī)定，既要管好“存量”、也要監(jiān)督好“增量”。同時，要求嚴把法制審核、技術審核和執(zhí)法監(jiān)督三道“關”。
三是全面強化罰款監(jiān)督。一要深入開展源頭治理。要求堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為，推進事中事后監(jiān)管的法治化、制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)“辦理一案、治理一類、影響一域”。二要持續(xù)加強財會審計監(jiān)督。對行政機關履行追繳職責，壓實財政、審計等部門監(jiān)督職責提出明確要求，要求依法加強對罰款收入的規(guī)范化管理。三要充分發(fā)揮監(jiān)督合力。發(fā)揮好行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復議、規(guī)章備案審查等制度對罰款的監(jiān)督作用，拓寬監(jiān)督渠道，增強監(jiān)督實效。
堅持“過罰相當”，避免“小過重罰”
《意見》提到，行政法規(guī)規(guī)章新設罰款和確定罰款數(shù)額時，要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴。在具體實施中應如何把握該原則？如何避免“小過重罰”情況？
司法部法治調研局負責人劉大偉表示，《意見》將貫徹落實過罰相當原則貫穿始終，并進一步作出了細化規(guī)定。
一是細化“過”與“罰”的考量因素。要求統(tǒng)籌考慮當事人的主觀過錯、獲利情況，具體化了“過”與“罰”的考量因素。同時，提出考慮經濟社會發(fā)展水平、行業(yè)特點、地方實際、對相似違法行為罰款規(guī)定等因素，區(qū)分情況、分類處理，細化了合理設定罰款的考量因素，該寬則寬、當嚴則嚴。
二是明確單行法和行政處罰法的適用關系。行政機關實施罰款等處罰時，如果單獨適用單行法進行處罰難以體現(xiàn)過罰相當原則，但符合行政處罰法規(guī)定的從輕、減輕、不予、可以不予處罰等情形的，要適用行政處罰法。
三是通過制定清單和發(fā)布典型案例加強執(zhí)法指引。鼓勵行政機關制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據(jù)行政處罰法、相關法律規(guī)范定期梳理、發(fā)布典型案例，加強指導、培訓。
《意見》還對行政處罰法的相關具體應用問題，作了進一步的解釋和說明。比如，為了解決法律、法規(guī)已經設定罰款但是未規(guī)定罰款數(shù)額，執(zhí)法人員不易適用的問題，《意見》指出，規(guī)章要在規(guī)定的罰款限額內作出具體規(guī)定。
劉大偉解釋道，對部門規(guī)章來說，因為行政管理迫切需要依法先以部門規(guī)章設定罰款的，設定的罰款數(shù)額最高不得超過10萬元，且不得超過法律、行政法規(guī)對相似違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，設定的罰款數(shù)額最高不得超過20萬元；超過上述限額的，要報國務院批準。地方政府規(guī)章可以設定的罰款限額，則是由各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會作出規(guī)定。
另外，為了解決執(zhí)法人員不適用行政處罰法、僅適用單行法造成過罰失當?shù)膯栴}，《意見》規(guī)定，符合法定情形的，要適用行政處罰法依法作出相應處理，突出了行政處罰法的統(tǒng)領地位，有利于處罰結果符合法理、事理、情理，避免“小過重罰”、機械執(zhí)法等問題的出現(xiàn)。
據(jù)了解，根據(jù)黨中央、國務院的決策部署，民營經濟促進法立法工作已經全面啟動，司法部下一步將會同相關部門積極穩(wěn)妥加快推進立法進程，切實從法律制度上把國企、民企平等對待的要求用硬實的措施落下來，依法保護民營企業(yè)產權和企業(yè)家權益，促進民營經濟健康發(fā)展。
“可以說，國家在優(yōu)化營商環(huán)境方面已經形成了一整套的‘法治組合拳’。《意見》也是這一套‘法治組合拳’的重要組成部分。”胡衛(wèi)列說，隨著《意見》的有效實施，行政處罰權力將更好關進制度的籠子，企業(yè)和群眾將在行政執(zhí)法行為當中感受到更多公平正義，也進一步增強對優(yōu)化營商環(huán)境的信心。
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