近3萬億地方政府債券到期 監(jiān)管組織申報(bào)2024年再融資債券需求
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從多位地方財(cái)政人士處獲悉，近期監(jiān)管部門下發(fā)通知，要求地方政府區(qū)分不同地方政府債券類型，上報(bào)2024年地方政府再融資債券需求。需求上報(bào)后，監(jiān)管部門將最終核定各省份再融資債券限額。
這涉及明年近3萬億到期地方政府債券本金的接續(xù)問題。從過往看，地方政府債券到期本金的86%左右可發(fā)行再融資債券償還，剩余部分將通過地方財(cái)政資金償還。和往年不同的是，新一輪申報(bào)中，高風(fēng)險(xiǎn)省份再融資債券的接續(xù)比例(發(fā)行規(guī)模/到期規(guī)模)上限為80%，該舉措旨在適當(dāng)控制高風(fēng)險(xiǎn)省份法定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
值得注意的是，此次上報(bào)的再融資債券需求為普通再融資債券需求，并不包含特殊再融資債券需求。特殊再融資債券用于償還存量債務(wù)，實(shí)質(zhì)上用于償還隱性債務(wù)和拖欠款。
分類申報(bào)需求
按照用途劃分，地方政府債券可分為新增債券和再融資債券。新增債券主要用于公益性項(xiàng)目建設(shè)，是當(dāng)前地方政府?dāng)U大有效投資、補(bǔ)短板穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要舉措。而再融資債券主要用于償還到期政府債券本金。
“再融資債券是指政府債券到期以后可以發(fā)行再融資，再進(jìn)行一個(gè)借新還舊，可以把它理解為借新還舊債。”南方某省份財(cái)政系統(tǒng)人士稱，“再融資債券既能緩解各級政府償債壓力，又能有效降低各級政府融資成本。”
隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的攀升，地方政府債券到期規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的態(tài)勢。Wind數(shù)據(jù)顯示，2018年到期規(guī)模同比增長247%至8389億，2019年首度突破萬億，2023年達(dá)到3.66萬億，2024年則回落至近3萬億。
從2018年開始，地方政府發(fā)行再融資債券。財(cái)政部在《2018年4月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》中首次披露再融資債券的發(fā)行情況，并將其定義為“發(fā)行募集資金用于償還部分到期地方政府債券本金的債券”。以此為開端，地方政府近年來持續(xù)發(fā)行再融資債券償還到期地方政府債券本金。
記者從多位地方財(cái)政人士處了解到，近期地方財(cái)政正上報(bào)2024年地方政府再融資債券需求，但需區(qū)分不同政府債券類型進(jìn)行申報(bào)。
一是對置換存量政府債務(wù)發(fā)行的地方政府債券，以及新預(yù)算法施行(2015年1月1日)后發(fā)行的新增一般債券，原則上允許地方政府按到期本金規(guī)模發(fā)行再融資債券，發(fā)行規(guī)模應(yīng)小于到期債券本金規(guī)模。
二是對新預(yù)算法實(shí)施后發(fā)行的新增專項(xiàng)債券，到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項(xiàng)收入償還，債券與項(xiàng)目期限不匹配的，允許在同一項(xiàng)目周期內(nèi)按到期本金規(guī)模發(fā)行再融資債券。這主要因?yàn)閷ｍ?xiàng)債用于項(xiàng)目建設(shè)，如果專項(xiàng)債期限較項(xiàng)目期限短，那么地方可繼續(xù)發(fā)行再融資債券接續(xù)。
一些地方則對棚改類項(xiàng)目設(shè)定明確期限。“我們要求，對棚改項(xiàng)目確需發(fā)行再融資債券的，再融資專項(xiàng)債券期限不超過15年。”前述南方省份財(cái)政系統(tǒng)人士表示。
三是對新預(yù)算法施行后發(fā)行的再融資債券，穿透至發(fā)行再融資債券前首次發(fā)行的債券性質(zhì)，根據(jù)首次發(fā)行債券類型，參照上述兩條原則發(fā)行。
從樣本地區(qū)的數(shù)據(jù)看，專項(xiàng)債的接續(xù)比例要低于一般債。比如陜西省披露，2022年陜西省應(yīng)償還政府債券本金836億元(含一般債券399億元、專項(xiàng)債券437億元)，財(cái)政部核定該省2022年發(fā)行地方政府債券償還到期債務(wù)上限687億元(其中一般債券357億元、專項(xiàng)債券330億元)，剩余149億元以財(cái)政資金償還。按此計(jì)算，陜西2022年再融資債券額度上限為當(dāng)年到期規(guī)模的82%，一般債、專項(xiàng)債分別為89%、75%。
高風(fēng)險(xiǎn)省份最高接續(xù)比例為80%
從歷史看，2018年首度發(fā)行再融資債券6816億，當(dāng)年到期的地方政府債券規(guī)模為8389億，接續(xù)比例為81.2%。2019年-2022年的接續(xù)比例提高至86%左右。
財(cái)政部11月29日披露的數(shù)據(jù)顯示，2023年1-10月地方政府債券到期償還本金34387億元，其中發(fā)行再融資債券償還本金30610億元、安排財(cái)政資金等償還本金3777億元。按此計(jì)算，今年前10月接續(xù)比例略有上升至89%，這一定程度上減輕了地方財(cái)政的還本壓力。
接續(xù)比例低于100%意味著地方必須安排一定比例的財(cái)政資金償還到期債券，相應(yīng)會減少地方政府債務(wù)余額，形成結(jié)存限額空間，進(jìn)而為盤活限額穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)提供額度。
比如去年盤活5000億結(jié)存限額穩(wěn)增長。去年9月7日召開的國常會表示，依法盤活地方2019年以來結(jié)存的5000多億元專項(xiàng)債限額，七成各地留用，三成中央財(cái)政統(tǒng)籌分配并向成熟項(xiàng)目多的地區(qū)傾斜。各地要在10月底前發(fā)行完畢，優(yōu)先支持在建項(xiàng)目，年內(nèi)形成更多實(shí)物工作量。
而今年發(fā)行特殊再融資債券盤活的是2018年及以前年度形成的結(jié)存限額。江蘇省預(yù)算調(diào)整報(bào)告稱，根據(jù)國家關(guān)于依法用好存量債務(wù)限額的有關(guān)要求，近期財(cái)政部收回江蘇省2018年及以前年度形成的結(jié)存限額1041.90億元，重新下達(dá)江蘇省債務(wù)限額261億元，用于償還存量債務(wù)。
記者了解到，和往年不同的是，新一輪申報(bào)中，高風(fēng)險(xiǎn)省份再融資債券的接續(xù)比例上限為80%，該舉措旨在適當(dāng)控制高風(fēng)險(xiǎn)省份法定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
據(jù)記者了解，截至12月5日，今年特殊再融資債券發(fā)行規(guī)模達(dá)到1.37萬億，額度重點(diǎn)向高風(fēng)險(xiǎn)省份傾斜。
和新增地方政府債券一樣，特殊再融資債券也會增加政府債務(wù)余額。在新增地方政府債券額度的分配中，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地方額度少，而特殊再融資債用于化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)高的地方額度多。為了避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積累，獲得特殊再融資債額度的地方后續(xù)新增債額度將減少或沒有。
西部省份某縣市(當(dāng)?shù)卮饲矮@得特殊再融資債券額度)財(cái)政局債務(wù)辦人士表示，特殊再融資債券能有效緩解地方政府短期償債壓力，但也有不利的地方：一是政府債務(wù)余額和政府債務(wù)率上升，二是無法通過申請新增債券上項(xiàng)目。
此外，再融資債券的接續(xù)比例也會適當(dāng)控制。考慮這一因素后，明年再融資債券接續(xù)比例可能會有回落。假如接續(xù)比例回落至84%左右，那么明年再融資債券的發(fā)行規(guī)模為2.5萬億。
(作者：楊志錦)
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