近3萬億地方政府債券到期 監管組織申報2024年再融資債券需求
21世紀經濟報道記者從多位地方財政人士處獲悉，近期監管部門下發通知，要求地方政府區分不同地方政府債券類型，上報2024年地方政府再融資債券需求。需求上報后，監管部門將最終核定各省份再融資債券限額。
這涉及明年近3萬億到期地方政府債券本金的接續問題。從過往看，地方政府債券到期本金的86%左右可發行再融資債券償還，剩余部分將通過地方財政資金償還。和往年不同的是，新一輪申報中，高風險省份再融資債券的接續比例(發行規模/到期規模)上限為80%，該舉措旨在適當控制高風險省份法定地方政府債務風險。
值得注意的是，此次上報的再融資債券需求為普通再融資債券需求，并不包含特殊再融資債券需求。特殊再融資債券用于償還存量債務，實質上用于償還隱性債務和拖欠款。
分類申報需求
按照用途劃分，地方政府債券可分為新增債券和再融資債券。新增債券主要用于公益性項目建設，是當前地方政府擴大有效投資、補短板穩經濟的重要舉措。而再融資債券主要用于償還到期政府債券本金。
“再融資債券是指政府債券到期以后可以發行再融資，再進行一個借新還舊，可以把它理解為借新還舊債。”南方某省份財政系統人士稱，“再融資債券既能緩解各級政府償債壓力，又能有效降低各級政府融資成本。”
隨著地方政府債務規模的攀升，地方政府債券到期規模呈現穩步上升的態勢。Wind數據顯示，2018年到期規模同比增長247%至8389億，2019年首度突破萬億，2023年達到3.66萬億，2024年則回落至近3萬億。
從2018年開始，地方政府發行再融資債券。財政部在《2018年4月地方政府債券發行和債務余額情況》中首次披露再融資債券的發行情況，并將其定義為“發行募集資金用于償還部分到期地方政府債券本金的債券”。以此為開端，地方政府近年來持續發行再融資債券償還到期地方政府債券本金。
記者從多位地方財政人士處了解到，近期地方財政正上報2024年地方政府再融資債券需求，但需區分不同政府債券類型進行申報。
一是對置換存量政府債務發行的地方政府債券，以及新預算法施行(2015年1月1日)后發行的新增一般債券，原則上允許地方政府按到期本金規模發行再融資債券，發行規模應小于到期債券本金規模。
二是對新預算法實施后發行的新增專項債券，到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項收入償還，債券與項目期限不匹配的，允許在同一項目周期內按到期本金規模發行再融資債券。這主要因為專項債用于項目建設，如果專項債期限較項目期限短，那么地方可繼續發行再融資債券接續。
一些地方則對棚改類項目設定明確期限。“我們要求，對棚改項目確需發行再融資債券的，再融資專項債券期限不超過15年。”前述南方省份財政系統人士表示。
三是對新預算法施行后發行的再融資債券，穿透至發行再融資債券前首次發行的債券性質，根據首次發行債券類型，參照上述兩條原則發行。
從樣本地區的數據看，專項債的接續比例要低于一般債。比如陜西省披露，2022年陜西省應償還政府債券本金836億元(含一般債券399億元、專項債券437億元)，財政部核定該省2022年發行地方政府債券償還到期債務上限687億元(其中一般債券357億元、專項債券330億元)，剩余149億元以財政資金償還。按此計算，陜西2022年再融資債券額度上限為當年到期規模的82%，一般債、專項債分別為89%、75%。
高風險省份最高接續比例為80%
從歷史看，2018年首度發行再融資債券6816億，當年到期的地方政府債券規模為8389億，接續比例為81.2%。2019年-2022年的接續比例提高至86%左右。
財政部11月29日披露的數據顯示，2023年1-10月地方政府債券到期償還本金34387億元，其中發行再融資債券償還本金30610億元、安排財政資金等償還本金3777億元。按此計算，今年前10月接續比例略有上升至89%，這一定程度上減輕了地方財政的還本壓力。
接續比例低于100%意味著地方必須安排一定比例的財政資金償還到期債券，相應會減少地方政府債務余額，形成結存限額空間，進而為盤活限額穩增長、防風險提供額度。
比如去年盤活5000億結存限額穩增長。去年9月7日召開的國常會表示，依法盤活地方2019年以來結存的5000多億元專項債限額，七成各地留用，三成中央財政統籌分配并向成熟項目多的地區傾斜。各地要在10月底前發行完畢，優先支持在建項目，年內形成更多實物工作量。
而今年發行特殊再融資債券盤活的是2018年及以前年度形成的結存限額。江蘇省預算調整報告稱，根據國家關于依法用好存量債務限額的有關要求，近期財政部收回江蘇省2018年及以前年度形成的結存限額1041.90億元，重新下達江蘇省債務限額261億元，用于償還存量債務。
記者了解到，和往年不同的是，新一輪申報中，高風險省份再融資債券的接續比例上限為80%，該舉措旨在適當控制高風險省份法定地方政府債務風險。
據記者了解，截至12月5日，今年特殊再融資債券發行規模達到1.37萬億，額度重點向高風險省份傾斜。
和新增地方政府債券一樣，特殊再融資債券也會增加政府債務余額。在新增地方政府債券額度的分配中，債務風險高的地方額度少，而特殊再融資債用于化解債務風險，風險高的地方額度多。為了避免債務風險進一步積累，獲得特殊再融資債額度的地方后續新增債額度將減少或沒有。
西部省份某縣市(當地此前獲得特殊再融資債券額度)財政局債務辦人士表示，特殊再融資債券能有效緩解地方政府短期償債壓力，但也有不利的地方：一是政府債務余額和政府債務率上升，二是無法通過申請新增債券上項目。
此外，再融資債券的接續比例也會適當控制。考慮這一因素后，明年再融資債券接續比例可能會有回落。假如接續比例回落至84%左右，那么明年再融資債券的發行規模為2.5萬億。
(作者：楊志錦)
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