21世紀經濟報道記者周頔 北京報道
“提高投資效益”“以政府投資有效帶動社會投資”是中央經濟工作會議對于2025年全方位擴大國內需求所提出的重點任務。
近日，全國31個省份（不含港澳臺）相繼公布了2025年經濟社會發展主要預期目標，有19個省份公布了固定資產投資增速目標。其中，10個省份固定資產投資增速目標明確超過5%，6個省份將目標設定為5%或5%左右，也有省份給出了“固定資產投資提質提效”“固定資產投資增速保持在全國平均水平以上”的目標。
激活經濟引擎
中國社會科學院財經戰略研究院助理研究員劉帥博士在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，投資是拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，在當前發展階段投資對擴大內需、穩定經濟具有重要作用。2024年，投資對經濟增長貢獻率為25.2%，拉動GDP增長1.3個百分點。投資的重要作用不容忽視，但應從粗放式投資向有效性投資轉變，優化投資結構，降低落后產能投資，擴大數字技術、戰略性新興產業等領域投資。
“政府投資具有明顯的杠桿作用，能夠撬動全社會投資。我國民間投資占全社會投資一半以上，對穩投資具有重要支撐作用。”劉帥稱，政府投資可以吸引、帶動更多民間資本參與國家重大項目建設。
劉帥表示，各省份2025年固定資產投資增速目標和GDP增速目標的變化基本一致，可以看出各省在設定目標時，充分考慮了本省發展實際，西部地區固定資產投資增速目標普遍較高，而東部地區相對比較穩健。
他分析認為，固定資產投資對穩定地區經濟運行作用關鍵。首先是拉動經濟增長，雖然近年來投資的邊際效應在降低，但仍是不可或缺的驅動力。其次是有助于各地進一步補齊農業、生態、縣域基礎設施等領域短板。第三是推動重大項目落地，有利于促進重點產業發展。
工信部信息通信經濟專家委員會委員盤和林在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，隨著防范化解地方政府債務風險相關工作推進，地方政府的財力將得到恢復，2025年將保持投資強度，與此同時，未來地方政府負債約束將會增多，地方政府將更加關注政府投資的有效性。
“從地區看，固定資產投資保持5%增速的地區往往處在經濟和財政較為理想的地區，說明中國地區經濟發展出現了顯著分化，這種分化是符合經濟客觀規律的，而要減弱這些分化，則要靠中央層面的‘兩重’建設（國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設）投資。”盤和林分析稱。
22省份聚力“兩重”建設投資
中央經濟工作會議在部署2025年重點任務時強調，增加發行超長期特別國債，持續支持“兩重”項目和“兩新”政策實施。加強自上而下組織協調，更大力度支持“兩重”項目。
21世紀經濟報道記者梳理發現，目前已公布的各地政府工作報告中，有22個省份在部署投資工作時提及了“兩重”建設，不少省份紛紛提出搶抓“兩重”政策窗口期、積極爭取“兩重”政策支持、加快已開工“兩重”項目建設進度、推動更多項目納入“兩重”建設等。
盤和林分析認為，“兩重”建設的資金部分來自中央財政發行的超長期特別國債，對于地方政府來說，各地是存在區域間競爭的，這些競爭的核心目標是地方要獲得更多的資源和資金，而“兩重”項目能夠在一定程度上拉動地方投資，且不會對地方財政造成太大壓力，對于地方政府來說，“兩重”是非常理想的低投入高回報項目，所以地方政府會非常重視“兩重”建設工作。
“2025年用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設的超長期特別國債規模可能繼續按1萬億元安排。”中國民生銀行首席經濟學家溫彬向21世紀經濟報道記者表示，今年支持“兩重”的超長期特別國債規模可能會與2024年規模持平，從而增強對長期限項目的保障能力。
21世紀經濟報道記者梳理發現，截至記者發稿前，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地今年的政府工作報告，并沒有給出具體的固定資產投資增速目標。
華東師范大學城市發展研究院院長曾剛在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，固定資產投資曾是我國經濟強省經濟增長的重要驅動力之一。然而，近年來其重要性有所下降，其背后原因歸納起來有以下三個主要方面。
第一，區域經濟增長動力發生巨變。隨著以人工智能為核心的第四次產業革命時代到來，區域經濟增長因子從早期劉易斯古典經濟學的資本、勞動力、土地三大消費型要素向當今科技、數據、關系三大增量型要素轉變，重視科技創新、大力發展新質生產力成為我國經濟強省政府的理性抉擇、
第二，投資回報率下降。在一些經濟強省，基礎設施等領域的投資已經相對飽和，大規模固定資產投資導致資本邊際收益遞減，新增投資帶來的經濟增長效應逐漸減弱。加上我國“雙碳”目標配套政策逐步完善、落地，資源與環境約束加劇，傳統的投資方式面臨越來越大的壓力。
第三，響應中央號召、落實國務院部署的需要。國家政策引導地方政府減少對固定資產投資的依賴，鼓勵通過改革、創新等方式促進區域經濟發展。例如，“供給側結構性改革”強調去產能、去庫存、去杠桿，這些都對我國經濟強省的固定資產投資產生了影響。
強監督抓績效資金用在“刀刃”上
曾剛表示，從總體上看，我國已從早期的低成本規模擴張向高效率的質量發展新階段轉變，為了提高地方政府投資效益，他建議采取以下三個方面的措施。
第一，增強政府投資方案的科學性和合理性。通過集思廣益、發揮專業機構作用等方式，制定科學合理的政府投資規劃和行動方案。
第二，優化投資機制。積極探索政府引導、市場主導、多方參與、專業運營的投資新模式，提升投資的回報率。
第三，重視政府政策的系統化。政府投資政策與行動涉及生態保護、社會民生、經濟發展等諸多方面，消除政府工作的條塊分割，清除各級政府、各個部門之間的信息壁壘，重視各方面工作的協調，也就成為提高地方政府投資效益的必然選擇。
“提高投資效益的整體思路是優化投資結構，提高投資決策科學性，規范投資行為，強化績效考評。”劉帥建議，各地要圍繞國家重大戰略和本地重點發展任務，合理安排投資額度。加大在鄉村振興、生態環保等民生或短板領域，以及新技術、新產業、新業態方面的投資，以投資結構優化促進產業結構優化。
他指出，要本著“投資必問效”的原則，嚴格落實《政府投資條例》，加強項目可行性論證，尊重市場規律，強化監督和績效考評，避免造成產能過剩和資源浪費，確保資金用在“刀刃”上。
此外，劉帥還提出要用足用好地方政府專項債。專項債券是擴大投資的重要來源。中央明確增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍。這為各地擴大有效投資提供了有力支撐。各地應利用好專項債額度，提前謀劃、盡早行動，堅持“資金跟著項目走”，優先安排前瞻性、戰略性新興產業，促進專項債券資金安全、規范、高效使用。
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