編者按：
日前，《廣州市電動自行車管理規定》公布，對電動自行車生產、銷售、維修、登記、通行、停放、充電等管理作了全面規定。針對電動自行車，廣州一邊是“控制總量”“禁行”呼聲高，一邊是日益增長的出行便利化需求，如何平衡兩者之間的矛盾？超大城市廣州“電雞”圍城如何破題，再次引發全網熱議。南方財經全媒體集團策劃《聚焦電動自行車的治理與發展》專題，從多個角度建言獻策。
南方財經全媒體記者丁莉 廣州報道
過去二十年間，大量工薪階層涌入城市，帶來了對平價便捷交通的需求，解決“最后一公里”出行問題的電動自行車迅速在城市中風靡。
今天，我國電動自行車社會保有量已突破4億輛。根據公開數據統計，上海以1060萬輛名列各市之首；電動自行車社會總量前十的城市中，有7座來自外來務工者扎堆的長三角和珠三角，數量均在500萬輛以上。在部分大型城市，電動自行車仍在以每月數萬輛的速度飆升。
因此，中國的主要幾座大城市都或多或少陷入了電動自行車帶來的“電雞圍城”難題，既要兼顧民生的便捷需求，又要承受城市交通治理之痛。受訪專家認為，大型城市的電動車治理更富挑戰，背后是高密度的人流車流對城市空間的激烈爭奪，路權矛盾更尖銳，也需要治理者們更懂得在多元利益交錯中轉圜的藝術。
在同“電雞”斗智斗勇多年后，如南寧、杭州等已在減少涉電動自行車事故、騎行者安全教育等方面取得成效。而日前，苦“電雞”久矣的廣州終于出手，為管理電動自行車立法。它們的治理日趨精細化，法與人情得以兼容其中，實現微妙平衡；智慧化手段加入進來，布設下全天候的值守。更重要的是，治理從上路向生產、停放、充電、回收的全鏈路延伸，形成了完整閉環。
先談道路，再談路權
有人調侃，“在廣州，‘電雞’享有‘最高路權’?！贝蠼中∠飵缀蹼S處可見，電動自行車流竄于人行道、機動車道，并且超速、載人、逆行……
這當然只是一句調侃。但，電動自行車究竟有沒有路權？
2021年，《廣東省系統防范化解道路安全風險工作方案》使廣州全境解除“禁電”。電動自行車得到了政策賦予的路權，卻未得到充足的非機動車道可供行駛，于是被迫與行人、機動車搶奪空間，導致交通事故高發。
能源基金會&ITDP發布的報告《中國電動兩輪車生產應用狀況、挑戰與對策》對此進行了充分的研究。該報告提出，根據公安部交通管理局統計，2010年至2020年間，涉電動自行車交通事故中大約一半發生在機動車道上，且死亡人數占比超過六成。
事實上，在諸多大城市中，廣州無論是電動自行車總量還是密度（人均量）都不如想象中的突出，但其非機動車道資源卻是最緊缺的。數據顯示，廣州主次干道非機動車道設置率僅為32%，遠低于北京95%、上海90%。如此矛盾，讓廣州的“電雞圍城”問題突出。
“電雞”被迫與行人、機動車搶奪空間 。 譚海燕/攝
城市道路規劃的缺陷成為“電雞圍城”的關鍵癥結，而在治理收效較好的大型城市，非機動車道的設置基本都達到了相對合理的水平。
例如，北京市地方標準《城市道路空間規劃設計規范》中有強制性條文，“各級城市道路兩側應設置非機動車道，且非機動車道不得中斷”；2021年北京再次在《步行和自行車交通環境規劃設計標準》中強調了這一條款，并強制性規定“既有道路不得通過擠占人行道、非機動車道方式拓展機動車道，已擠占的應恢復”。
另一座有著“電動車之都”名號的城市——南寧，非機動車道的設置更是堪稱范本。
為緩和巨大的非機動車流量及“潮汐現象”，南寧市內大部分主（次）干道交叉口都劃分了非機動車專用車道，設置非機動車通行相位，并根據方向劃分車道和待行區，減少因車流方向不均勻導致的擁堵。
自2017年，南寧探索出了靈活的“蓄水式”放行，即在路口設置大范圍非機動車前置等候區、非機動車信號燈和指引誘導設施，利用路口空間，引導非機動車提前駛入待行區，減少機非沖突。此外，非機動車道與公交站臺分離設計、專屬過江通道等均保障了非機動車道的連續性，共同構成獨具特色的南寧樣本。
在電動自行車之前，摩托車已在南寧繁榮生長近十年，2003年南寧市民出行方式中摩托車占約三分之一，而隨后的“禁摩令”迅速將電動自行車抬升為替代品。
“但是其早期存在的大量摩托車專用車道，給南寧留下了較好的非機動車道基礎。”交通和城市規劃專家、上海邑途交通工程設計咨詢管理有限公司總經理王園園解釋，當地龐大的電動自行車產業也為治理增加了市場推力。
交通與發展政策研究所（ITDP）中國辦公室技術總監李薇也表示：“我們不久前才與南寧交警舉行過座談，當地實際是將電動自行車的通行權放在了機動車之前，即道路有限情況下，會優先保障前者通行，甚至會壓縮機動車道以騰挪空間。”
尋找執法手段的優化組合
大多數城市針對電動自行車的政策，大致都可以分為幾個階段。
先是允許電動自行車登記上路，有的城市便持續延續該政策，但也有超大城市受多種因素影響，開始對電動自行車全面喊停，不予登記、不準上路，此后隨著“放開”的呼聲增多，也有城市嘗試在限定區域放開，由“全市行政區域禁行”調整為“市中心限行”，最終，繼續放寬為“部分路段分時限行”甚至全面放開。
“電雞”治理需要更多精細化舉措。譚海燕/攝
由寬到嚴再到逐步放開的政策反復甚至“急剎車”背后，實際是治理與民生之間漫長的矛盾糾葛。各大城市嘗試在多樣化的執法手段中尋求優化組合。
一方面，嚴格登記上牌是電動自行車治理的前提。對照發現，其他大型城市的政策措施往往更具連貫性，北京、上海分別在2018年、2019年開始為電動自行車上牌，南寧相關舉措可追溯至2013年；國內最早實現電動自行車牌證管理的城市——杭州，更是早在2004年就開始實行電動自行車上牌管理。
而在廣州，2006年“一禁了之”使電動自行車治理中斷，直至2021年才重啟為電動自行車登記上牌。十余年“令行不止”期間，大量無牌車暗中滋長。
另一方面，柔性執法使硬性規定得以進一步推行。以國內電動自行車“戴頭盔率”最高的杭州為例，其對不戴頭盔、闖紅燈等行為進行視頻教育，而非重罰；南寧則通過“以學促管”和“學罰結合”模式，使電動自行車頭盔佩戴率從2019年的不到20%提升到了約80%，并大幅減少了違法數量。
在此過程中，智慧化手段的加持使全時、全域監管成為可能，進一步堵塞了漏洞。
以杭州為例，當地借助物聯網技術實施智能監管，例如發放電子號牌、建設路口感知體系。2021年，“浙江e行在線”數字化平臺的推出使電動自行車管理實現了全生命周期的閉環，據悉，該平臺通過“一碼統管、以芯智控”，從生產、銷售、登記、騎行、停沖等多個環節入手，形成了全鏈條、全流程的監管合力。
其他城市譬如深圳也在龍華區布設了“數字治理”AI支撐平臺，自動識別未戴頭盔騎行人員。
在廣州，密集的城中村成為另一處漏洞。狹窄的路網與隱蔽的消防問題無不使電動自行車治理困難重重，人防手段“失靈”，“物聯網+AI”自然而然將之接管。
2023年，為破解入戶充電監管難題，海珠區政務數據局推出了電動自行車用電安全監測平臺，該平臺采用AI電流指紋算法監測技術，24小時實時抓取違規行為，收到告警后，街道、社區工作人員和屋主便會立即上門勸阻。該平臺使用半年后，違規入戶充電告警數已由每月100多起降至每月20起。
城市治理走向精細化鏈路
大型城市電動自行車政策的另一項趨勢是走向精細化和全鏈路閉環。
早期，政策更多糾結于限行、限速、禁止私自改裝以及規范充電，治理的目光多落在騎行者身上。2018年的《北京市非機動車管理條例》、2021年的《上海市非機動車安全管理條例》將監管鏈條繼續向前后兩端延伸，生產企業、維修及回收服務點等均被納入了治理客體的范疇。
“生產方其實是非常關鍵的環節?！崩钷闭J為，電動自行車在生產環節都為消費者解限速、改裝電池倉、加裝座位留有“后門”，如若能從上游加強防篡改設計，堵住缺口，剩余環節的治理成本將能夠大大壓縮。
此外，特殊群體尤其應受到更多關照。此次《廣州市電動自行車管理規定》發布后，外賣騎手成為反應最大的群體，15公里時速限制后，全市20萬注冊騎手們或將進一步陷入系統算法與政策規定之間的“夾層”。
李薇團隊調研發現，目前，騎手送餐延時的處罰成本是高于交通違章成本的，在這種情況下，他們以安全為代價換取準時送餐的選擇也不難理解。因此，電動車治理必須從騎手個體向其身后的企業延伸，并對配送車設置專門規范、標準。
南方財經全媒體記者注意到，廣州并非首個對電動自行車限速的城市，此前，北京、上海等地均做出過15公里/小時的最高時速規定，但同時，治理之手也進一步伸向了外賣、快遞企業，對企業向騎手轉嫁成本的行為做出嚴格監管。
例如，2018年，深圳市交警指導成立了即時配送行業交通安全聯盟，會員單位共同簽署了《即時配送行業交通安全聯盟公約》，內容包括取締外賣快速送達考核機制、交警共享騎手交通違法數據并督促企業對騎手進行教育培訓等。
此外，2021年底，上海市公安交警部門對快遞、外賣等網約配送行業的電動自行車核（換）發專用號牌，以進一步對特殊群體施行針對性管理。
鏈條繼續延伸，在停放、充電環節，更多主體應參與進來，共同補齊基礎設施。
以南寧為例，既往其主要通過在人行道施劃電動自行車公共泊位，但現實卻是，大量設置不規范的泊位對人行道，尤其是盲道造成阻塞。
2019年前后，南寧轉而引導市場參與，增加泊位和充電設備，鼓勵商圈設置專門停車場，推動地面停車為主轉向地下停車為主。其中，地鐵站點附近的非機動車泊位由南寧交投集團屬下的南寧慧泊停車場服務有限責任公司統一運營，實施服務流程、配套設施、收費票據的標準化，改變多頭管理、層層轉包造成的混亂。
事實上，廣州電動自行車用戶龐大，產業鏈相關企業眾多，電池回收、商業主體充沛，這既使治理陷入更復雜的利益關系網，但如若能夠充分調動各方，也意味著豐富的治理資源。立法僅是開始，“電雞”治理亟待走向閉環。
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