南方財經全媒體集團全國兩會報道組 洪曉文 廣州報道
2025年政府工作報告提出，赤字率擬按4％左右安排、比上年提高１個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元，強調“確保財政政策持續用力、更加給力”。對此，3月6日，財政部部長藍佛安在十四屆全國人大三次會議經濟主題記者會上表示，今年財政政策更加積極，具體體現在5個方面：在赤字安排上更加給力、在支出強度上更加給力、在政府債券規模上更加給力、在轉移支付上更加給力、在重點領域保障上更加給力。
此外，關于宏觀政策取向，今年政府工作報告首次提出“投資于人”。報告提出，推動更多資金資源 “投資于人”、服務于民生，支持擴大就業、促進居民增收減負、加強消費激勵，形成經濟發展和民生改善的良性循環。
如何看待經濟增速目標與4%赤字率安排？“投資于人”首入政府工作報告，釋放了哪些政策信號？圍繞上述市場熱議焦點，21世紀經濟報道記者對中國財政科學研究院院長楊志勇進行了專訪。
5%增速目標：兼顧短期與中長期發展需要
《21世紀》：根據政府工作報告，今年GDP增速目標為5%左右，與去年持平。你怎么看增長目標的“不變”？
楊志勇：今年能夠設定5%左右的增長目標，應該說是非常不容易的。眾所周知，今年中國經濟發展的外部環境更加復雜多變、不確定性增加，特別是特朗普2.0時代將給中國發展帶來一系列諸如加征關稅等方面的挑戰。在這種情況下，中央政府為全年經濟增長設定5%左右的目標，說明對于持續推動經濟回升向好是有信心的。
首先，自去年9月以來“一攬子”增量政策出臺后，整體經濟回升向好的勢頭持續保持，并且得到進一步鞏固。在此背景下，今年5%的增長目標則能起到提振市場預期的重要作用。當然，實現5%的增長要經過更加艱苦的努力，需要實施更加積極有為的宏觀政策，更加積極的財政政策，適度寬松的貨幣政策，加強財政、貨幣、就業、產業、區域、貿易、環保、監管等政策協同以及與改革開放舉措的協調配合，從而形成政策互動，來共同促進今年增長目標的完成。
更重要的是，5%左右的目標與全面建成社會主義現代化強國“兩步走”的戰略安排密切相關。到二〇三五年基本實現社會主義現代化，那么就要將經濟發展的目標任務按步驟地分解到每一年的增長目標之中，同時也要考慮今年“十四五”規劃收官、“十五五”規劃開局的重要節點因素。因此，5%的目標應該是短期經濟持續回穩向好，與中長期發展規劃之間，綜合權衡取舍的結果。
《21世紀》：我們關注到，過去幾年設定的CPI目標為上漲3%左右，今年政府工作報告設定在2%左右。你認為今年CPI目標調整有哪些原因？
楊志勇：一方面，CPI目標的設定主要依據現實物價水平情況，另一方面，也是綜合考慮多方因素的結果。對于過去的CPI漲幅指標，我們通常認為，不超過3%漲幅就是物價穩定的信號，若CPI為負增長則意味著通貨緊縮。考慮到目前CPI漲幅相對較低、PPI處于負增長區間，設定2%的漲幅目標就是比較切合實際的務實考量。2025年物價水平如果能夠持續實現在合理區間的溫和回升，那么也將帶動整體經濟的適度回升。
4%赤字率：釋放財政政策仍有加力空間信號
《21世紀》：今年赤字率擬按4%左右安排，比去年增加了一個百分點。國際上長期把赤字率3%作為財政紀律的警戒線，你如何解讀赤字率提高？這對于今年實施更加積極的財政政策、促進穩增長將產生哪些作用？
楊志勇：過去國際上一般認為3%是赤字率警戒線，但實際上，所謂的赤字率不得突破3%的規定主要來自于《歐洲聯盟條約》（歐盟1993年生效的《馬斯特里赫特條約》），是歐盟對財政規范較為謹慎的一個選擇，更是政治妥協的產物，可以說是特定組織的特定安排。放眼全球，如果根據不同經濟體發展的實際需求來考慮，3%不應該是所謂的警戒線。
既然能拋開“警戒線”的說法，那么現在的赤字率安排主要圍繞當前宏觀政策是否需要財政赤字率的提高、財政赤字提高能做什么、是否會影響財政的可持續性，這幾個問題綜合考慮的結果。從這些方面來看，更加積極的財政政策意味著中央政府需要更多財力，若財力提高一個百分點，GDP也相應提高一個百分點，可以為經濟發展釋放出不少資金。因此，赤字率的提高首先可以為更加積極的財政政策提供財力。如此，才能夠更好地為黨中央治國理政提供當家理財的保障支持。從這個角度來看，赤字率的提高是很有必要的。
另外，中央政府把赤字率提高到4%，也是向社會發出積極的信號，即在考慮了債務余額、債務率的基礎上，財政政策仍然是有加力空間的。從目前來看，赤字率提高到4%能夠有助于中國應對經濟社會各方面發展的需要，能夠保障經濟回升向好。因此這也是根據當前中國宏觀經濟實際情況做出的選擇。
《21世紀》：政府工作報告提出，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元。怎么看地方專項債規模再創新高？
楊志勇：地方政府專項債券4.4萬億元，是對2024年中央經濟工作會議部署做出的落實。去年推出的“一攬子”增量政策就已對專項債的使用進行了部署，隨后中央又出臺“6+4+2”萬億元的地方化債方案。因此我認為，今年政府工作報告提出的一系列財政政策具體安排更主要在于落實前期部署。同樣地，無論是債務總規模還是地方政府專項債規模的增加，都是今年更加積極的財政政策的體現，確保財政政策持續用力、更加給力。
《21世紀》：地方政府專項債券重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。今年2月，廣東推出首批土地收儲專項債券，覆蓋19個城市的86個項目，主要用于收購閑置存量土地。土地收儲和收購存量商品房對于房地產市場將帶來哪些影響？
楊志勇：廣東作為經濟大省要挑大梁，率先落實中央關于專項債收儲的部署，其示范意義非常重要，產生的試點效應可以為其他地方提供借鑒。從財政政策來看，這與2024年中央經濟工作會議以及“一攬子”增量政策的脈絡是一致的。就如何推動房地產市場止跌回穩這個問題來看，穩樓市政策是多方面的，包括稅收、資金等等。目前房地產市場面臨的問題首先在于如何回穩，而回穩則要從需求供給兩方面著手。預計財政政策會加大與其他政策協同，共同促進房地產市場平穩健康運行的目標實現。
“投資于人”：刺激增量需求
《21世紀》：今年政府工作報告還把“強化宏觀政策民生導向”列入宏觀政策取向之一，強調推動更多資金資源“投資于人”，服務于民生。這對宏觀政策提出了哪些要求、具體應在哪些方面發力服務民生？
楊志勇：“投資于人”是非常重要的一個政策表述。“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，體現了以人民為中心的政府治理，和以人民為中心的政策方向。
具體而言，這是由過去更為側重的公共領域“投資于物”，向當前及今后“投資于人”的轉變過程，具有鮮明的經濟發展階段特征。“投資于物”的典型代表是基礎設施，而這往往是有物理空間上限的，達到一定規模和投資額就很難再增加。比如，一個地區學校校舍建設的供給達到飽和，就很難有增量的“加蓋”空間，即使是舊校舍淘汰換新，其增量和淘汰速度也相對有限。那么這時候就需要通過轉而“投資于人”來激發更多增量需求。
在經濟發展到一定階段后，人民對美好生活的向往會自然而然催生擴大和改善公共服務的訴求，這就產生了“投資于人”的需求。從另一方面來看，公共服務、社會保障等方面的改善，意味著居民用于這些方面的支出相應減少，那么就會間接地促進居民可支配收入的提高，進而有利于大力提振消費。從這樣的傳導路徑來看，宏觀政策更多地“投資于人”的出發點，主要是適應經濟社會發展的需要，是當前穩經濟的政策取向選擇，支持擴大就業、促進居民增收減負、加強消費激勵，形成經濟發展和民生改善的良性循環。
《21世紀》：“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”被列為2025年十大工作任務的首位。在提振消費方面，宏觀政策具體如何協同發揮作用？
楊志勇：一方面是想方設法提高居民收入，收入是影響消費的最根本因素；另一方面是降低消費成本。解決后者問題，正如報告提出的安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新。今年預期消費品以舊換新的品類將進一步擴大，結構也將得到優化，否則如果安排的資金沒有落到實處，政策效果就有限。
可以看到的是，從中央提出擴大內需、提振消費以來，宏觀政策本身在不斷優化的，而促進消費也不僅需要財政政策的發力，需要各方面綜合施策。因此需要強調“宏觀政策取向一致性”。比如，積極的財政政策擴大債務發行規模，這對于資金、金融市場就提出了相應的要求，需要有適度寬松的貨幣政策。報告提出的“促進政策從‘最初一公里’到‘最后一公里’銜接暢通”，實際上就是強調出臺政策時要從頭到尾進行全周期評估。如果政策設計很完美，但是沒落實好，也一樣難以發揮相應作用。
《21世紀》：政府工作報告提出，有效激發各類經營主體活力。應如何促進民營經濟在產業創新和科技創新方面的作用？
楊志勇：近期召開的民營企業座談會釋放了非常明確的促進民營經濟發展的信號，中央一直強調堅持和落實“兩個毫不動搖”。在中國特色社會主義市場經濟體制下，民營經濟在經濟建設主戰場中發揮的作用，突出在于科技創新、加快發展新質生產力，發展高水平市場經濟，而這也需要將“市場有效、政府有為”緊密結合起來。
《21世紀》：在優化改善有利于激活民企創新能力的營商環境方面，你有哪些建議？
楊志勇：地方政府改善營商環境，一方面是落實好中央的要求，推動全國統一大市場建設。另一方面，則需明確政府與市場之間應有的界限，建立“親”“清”新型政商關系，同時市場需要“有為政府”的時候，政府應該發揮相應的監管、服務職能。更重要的是加快深化改革，破除一些不利于民營經濟發展的各種有形無形障礙，讓民營經濟可以心無旁騖地朝著高水平社會主義市場經濟體制的改革目標奮進。
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