監督行政機關依法行使職權，是行政審判的法定職責。過去一年，“小過重罰”“趨利性執法”等成為社會廣泛關注的問題。
全國兩會期間，在接受新京報記者專訪時，最高人民法院審判委員會委員、行政審判庭庭長耿寶建表示，人民法院高度關注異地執法、大額頂格處罰等情況，依法糾正違規異地執法和趨利性執法。
“與違法行政行為相比，違法的‘紅頭文件’影響范圍更大，危害性也更大。最高法行政審判庭正在研究制定加強和完善行政訴訟一并審查規范性文件工作的指導意見，力爭早日出臺實施。”耿寶建告訴記者。
最高人民法院審判委員會委員、行政審判庭庭長耿寶建。 最高法院供圖
談行政訴訟案件
著力推進審理一案、解決一事
新京報：請介紹一下去年人民法院審理行政訴訟案件情況。
耿寶建：2024年是全國法院行政審判質效提升年。全國法院共計新收一審行政案件294477件，結案299534件，較好完成全年執法辦案工作任務。
從裁判結果看，全國法院以裁定不予立案、駁回起訴方式結案53795件，占比為18.0%，以調解、撤訴方式結案69097件，占比為23.1%。之所以有較高的撤訴比例，是因為根據行政訴訟法第六十條規定，人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。對于不適用調解的其他案件，法官們也結合案件實際積極開展協調工作，促使雙方達成和解后，以撤訴方式結案。因此，有的專家把撤訴稱為“沒有調解書的調解”。
在以判決方式結案的案件中，以撤銷、變更、責令履行、責令賠償、確認違法、確認無效等形式判決行政機關敗訴的案件36833件，敗訴率為23.7%。除訴訟案件外，人民法院還辦理行政非訴執行案件170368件。在保證合法行政行為得到有力執行的前提下，對不符合法定條件的行政行為依法不予執行，共計以裁定不予執行、不予受理等方式處理行政非訴執行案件30081件，占總數的17.7%，依法維護行政相對人合法權益。
總體來看，當前行政審判呈現“穩中向好”態勢。人民法院依法選擇最有利于實質解決行政爭議的裁判方式，著力推進審理一案、解決一事，實現了行政一審、二審、申請再審案件數量均下降。特別是行政案件上訴率、申請再審率均降至合理區間，反映出行政審判質效不斷提高。
談平等保護
嚴格依法辦案 監督支持行政機關依法監管
新京報：在推動破除市場準入壁壘、規范公平競爭秩序，服務保障全國統一大市場建設方面，行政審判發揮怎樣的作用？
耿寶建：黨的二十屆三中全會明確要求推動市場基礎制度規則統一、市場監管公平統一、市場設施高標準聯通。實踐中，從相關涉市場準入行政爭議能夠看出，市場管理主體、經營主體不同程度存在權利保護意識不強、規則認知度不高、重實體輕程序等問題。對此，人民法院一方面監督、糾正各類侵害經營主體合法權益的違法行政行為，特別是高度關注異地執法、大額頂格處罰等情況，依法糾正違規異地執法和趨利性執法；另一方面，支持行政機關依法懲處危害食品藥品安全、破壞生態環境、拖欠農民工工資等違法行為，讓違法失德付出應有代價，為嚴格執法提供司法保障。
下一步，要通過嚴格依法辦理一件件涉市場經濟行政案件，監督支持行政機關依法監管，做深做實依法平等保護。
新京報：人民法院如何通過審理行政訴訟案件，引導解決“小過重罰”問題，推動行政機關規范執法？
耿寶建：行政處罰要符合法理，也要符合事理、情理。一段時期以來，少數執法機關錯誤認為“管理就是處罰，嚴管就是重罰”，導致“頂格處罰”和“小過重罰”不時發生，引發社會質疑。對此，人民法院依法糾正趨利性執法，監督行政機關按照處罰法定、公正公開、過罰相當、處罰與教育相結合原則實施行政處罰，依法保護行政相對人權利，努力實現執法力度與執法溫度的統一。
下一步，人民法院將在進一步嚴格公正司法的基礎上，加強對此類案件的歸納總結，分析共性問題，提煉裁判規則，通過法答網、案例庫等平臺，更好統一執法司法標準。
談規范性文件
與違法行政行為相比違法“紅頭文件”危害更大
新京報：在審理行政訴訟案件過程中，一并審查規范性文件也就是大家熟知的“紅頭文件”有何意義？這一制度還存在哪些問題？
耿寶建：規范性文件作為行政機關行使行政權的一種方式，對加強行政管理，完善行政法制和提高行政效率，具有重要的積極作用。但是，實踐中部分行政機關制定的“紅頭文件”也還存在一些問題，損害了公民、法人或其他組織的合法權益，影響了法治權威和統一。
如規范性文件之間發生沖突的現象時有發生，特別是少數部門、地方受利益驅動，通過制定規范性文件搶權力、爭利益，亂發文件，違反規定審批、發證、罰款、收費等，群眾對此反映強烈。與違法行政行為相比，違法的“紅頭文件”是“源頭”、是“上游”，影響范圍更大，危害性也更大。只有從源頭開始審查和糾正，才能更好維護人民群眾合法權益。
正是基于這一考慮，立法機關在2014年修改行政訴訟法時對該制度作出了規定。即公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件（不含規章）不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。各級法院認真貫徹落實上述法律規定，2016年以來共對2664件規范性文件的合法性進行審查，對審查認為不合法的及時向制定機關提出處理建議，有效防止同類爭議反復發生。
同時，此項工作中也存在一些問題，諸如規范性文件的定義及范圍尚待明確、法官是否負有主動指導原告提出一并審查請求的釋明義務、對規范性文件內容的審查規則有待完善、對規范性文件制定程序的審查限度有待確定、規范性文件審查結論的拘束力需要進一步明確等。
對此，最高人民法院行政審判庭正在研究制定加強和完善行政訴訟一并審查規范性文件工作的指導意見，目前已經完成初稿，正在進一步征求意見、修改完善中，并力爭早日出臺實施，為更好發揮一并審查職能提供更加有力的制度支持。
與違法行政行為相比，違法的“紅頭文件”是“源頭”、是“上游”，影響范圍更大，危害性也更大。只有從源頭開始審查和糾正，才能更好維護人民群眾合法權益。——最高人民法院審判委員會委員、行政審判庭庭長耿寶建。（記者 行海洋）
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