社會撫養費取消之后
中國新聞周刊記者 解雪薇
發于2023.12.11總第1120期《中國新聞周刊》雜志
“無論是向銀行貸款還是想做生意，一旦查出我是‘老賴’，被拒之門外是家常便飯，‘脫帽’對我和我的家庭來說都至關重要。”天津市某區的林松因超生二胎，且無力在法定期限內履行繳納社會撫養費的義務，四年前被法院納入失信被執行人名單。
近日，最高檢發布了第五批檢察聽證典型案例，其中第二例是天津市人民檢察院開展“社會撫養費強制執行”專項監督，解決相關執行案件4100余件，共為當事人免除1.1億余元的行政征收款。林松就是其中一名當事人，他在這次行動中被免征6萬余元，四年的“老賴”帽子也終于摘掉了。
社會撫養費制度誕生于上個世紀80年代初，當時，它更為人所知的名字是“超生罰款”。1996年出臺的《行政處罰法》明確，對于超計劃生育的不得給予罰款，但可以征收“計劃外生育費”。
2000年，財政部、原國家計生委聯合下發文件，要求各地將“計劃外生育費”改為“社會撫養費”。根據后來相關文件的界定，社會撫養費指為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用。
隨著我國生育政策的變化，2021年6月，中共中央、國務院印發的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》(以下簡稱《決定》)指出，取消社會撫養費，清理和廢止相關處罰規定。之后，《人口與計劃生育法》修改，繳納社會撫養費及相關處分的規定被刪去。自此，社會撫養費制度成為歷史。
不過，多位專家告訴《中國新聞周刊》，社會撫養費制度被廢止后，對費用的征收有統一政策，各地有據可依。但對社會撫養費尚未繳清且進入執行程序而延伸的問題，如有的人因沒有繳納社會撫養費最終上了失信被執行人名單等，他們是否可以下名單，目前并無明確的法律規定或統一程序。
知情人士告訴《中國新聞周刊》，此輪天津市人民檢察院解除的不利限制措施，主要涉及失信被執行人名單和限制高消費等。不過，從更大范圍來看，社會撫養費制度的遺留問題仍然待解。
“法不溯及既往”
林松和妻子已經在失信被執行人名單上待了四年。
在全面二孩政策前一年，也就是2014年，林松夫妻倆生了二胎，被當時天津市某區的人口和計劃生育委員會認定為違反計劃生育法規規定，以當年該區農村居民年人均純收入16534元為基數，對林松夫婦二人各按基數的兩倍征收社會撫養費，共計66136元。夫妻二人逾期未履行相關法定義務后，區人口和計劃生育委員會向法院申請強制執行。
該區法院經調查發現，林松和妻子二人銀行賬戶均無存款，名下也無房產、股權、證券可供執行。2019年，法院把他們納入失信被執行人名單，并發布了限制消費令，限制其高消費及有關消費。
此后，林松夫婦成為“老賴”，出行購買不了高鐵票，向銀行貸款做生意也被拒絕，“銀行擔心我會賴賬不愿意放貸”。
王妤一家的經歷和林松夫婦類似。2011年，已育有一女的她生育了二胎，是一對雙胞胎女兒，此時距離國家實施全面二孩政策還有四年多。2016年，她生育了三胎，是一個男孩，此時距離國家提倡三孩政策還有五年。
2020年，王妤夫婦收到河北河間市人民法院的執行通知書，通知其需繳納社會撫養費111090元。王妤夫婦說自己是農民家庭，這筆錢是天文數字，無法負擔。之后，他們被列入失信被執行人名單，名下的汽車也被查封。
2021年，社會撫養費制度成為歷史之后，他們都以為自己身上的強制執行措施可以解除。但幾年下來，他們發現，問題沒有那么簡單。
中國政法大學法治政府研究院教授楊偉東告訴《中國新聞周刊》，《人口與計劃生育法》修訂、刪除社會撫養費及相關處分的規定后，社會撫養費案件遺留問題分為兩大類，即社會撫養費的征收及社會撫養費延伸的強制執行措施。
社會撫養費的征收問題，楊偉東解釋說，目前的普遍做法是，已經征收的社會撫養費不會再退還，未征收部分不再繼續征收。包括林松在內的多位超生戶都告訴《中國新聞周刊》，在社會撫養費廢止后，沒有再被催繳過。一名經手相關案件的檢察官也對《中國新聞周刊》證實了該種說法。
北京大學法學院教授湛中樂曾參與《人口與計劃生育法》草擬和論證工作，他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，隨著社會撫養費制度的廢止，免除“超生戶”再補繳的義務是遵循“法不溯及既往，但是有利于公民權利例外”的法治原則，并符合生育政策及相關法律修改調整的目的和導向。
可以說，社會撫養費的征收問題在法律界已有共識，但社會撫養費延伸的強制執行措施，仍面臨較為復雜的現狀。
遺留問題何去何從？
“去找計生辦，這個部門已經不存在了。”浙江瑞安的吳曉莉曾嘗試解決自己的信用問題，始終無解。在國家實施三孩政策之前，吳曉莉因意外懷孕生下了三胎，被要求繳納14萬余元的社會撫養費。協商后，這筆費用降低到7萬多元。但由于丈夫一人工作，她全職在家帶孩子，他們仍然沒有繳納社會撫養費。2016年，他們被列入失信被執行人名單。
直到最近，他們去當地法院執行部門求解，得到的答案仍然是，罰款無須再交，但未履行的記錄會在，因為清除這類記錄的“政策還沒下來”。“社會撫養費都不在了，為什么這些負面記錄還在影響我的正常生活？”吳曉莉不解。
上述受訪檢察官向《中國新聞周刊》解釋，所謂的“政策還沒下來”是指，對“在執行中沒有執行完畢的案件”的處理沒有法律依據，《決定》和修訂的《人口與計劃生育法》提出并刪除了社會撫養費相關處罰規定，但沒有對“已經進入執行程序尚未執行完畢的案件”該如何處理進行規定。
像吳曉莉這樣仍有負面記錄的人還有不少。河南省某縣級法院的一名法官告訴《中國新聞周刊》，據他了解，進入執行程序沒有終結的社會撫養費案件不僅在當地，在全國都較為普遍，“沒有什么文件或政策要求統一處理”。如果行政機關不主動提出申請，法院一般不會處理，“政策變了，肯定有不少當時沒結案至今仍在失信被執行人名單或被限制高消費等情況存在，很正常”。
事實上，有關在執行中的強制措施是否應該維持，數位受訪者看法不一。
一名不愿具名的資深律師告訴《中國新聞周刊》，進入執行程序的社會撫養費案件，依據“法不溯及既往”原則，法院是根據當時法律進行的執行決定，并沒有錯判。如若推翻會有損法律的權威性，對遵守國策和法律的人不公平，也會營造一種失信成本低的社會風氣，令社會失序，有礙社會誠信體系建設。
上述法官也贊成應該對此前的“超生戶”繼續采取懲戒措施，“法不溯及既往，之前判的時候是根據當時的法律，把他們拉出(失信被執行人名單)，那是不可能的，要是一點懲罰都沒有，豈不亂套了”。
而上述不愿具名的檢察官則認為，進入強制執行程序的案子說明，相關人員曾經成為失信被執行人，被限制消費、財產控制甚至拘留，他們已經受到了法律的懲戒。此時終結強制措施，并不是完全的不公平。
北京家理律師事務所合伙人、副主任曹子燕告訴《中國新聞周刊》，既然已經不存在社會撫養費這個大前提，更不應該存在因為沒有繳納而導致的后果，包括失信被執行人名單和限制消費等問題，加上以上強制措施對家庭和個人生活影響很大，如若繼續追究，與國家清理社會撫養費遺留問題的規定和近年來鼓勵生育的政策導向相悖。
楊偉東也指出，法律或政策的實施會因為客觀情形的變化而調整。為保證其連續性，在過渡期應依照從舊從輕原則和對當事人有利的原則，如果糾結于絕對公平，實際上它會帶來新的不公平。“無論是審判實踐還是國際上總結出來的一條基本經驗就是不要‘翻舊賬’。”
這些年，有部分省市自行探索了終止強制執行。《中國新聞周刊》梳理了部分法院作出的終結強制征收社會撫養費的裁定，發現無論是申請取消執行程序的主體還是程序本身，各地都不盡相同。
有的地方是由衛健部門向法院提出撤回強制執行的申請。云南省華寧縣人民法院的一份執行裁定書顯示，該縣衛生健康局曾在2021年7月9日向法院申請，要求兩位被執行人繳納社會撫養費142640.00元。該案在執行過程中，華寧縣衛生健康局以新的計生政策為由書面向法院提出撤銷執行申請。8月2日，該院裁定終結此案件的強制執行程序。
也有地方是法院發布公告，明確將排查相關案件。早在2021年8月，即《人口與計劃生育法》修訂的同月，廈門市同安區人民法院就發布公告指出，請尚未繳納社會撫養費的各被執行人即日起停止繳費，已繳納的社會撫養費將依法上繳國庫，法院將會對歷年的案件逐年進行排查，解除對被執行人采取的強制措施，請相關執行聯動單位解除對征收社會撫養費案件的被執行人采取的限制措施。
還有的地方是檢察機關介入。本文開頭所說的天津市人民檢察院開展“社會撫養費強制執行”專項監督就是其中一個案例。另外，早在《人口與計劃生育法》修訂的2021年8月，有超生戶向福建某縣的檢察院提出監督申請，要求停止執行并解除強制執行措施。隨后，縣檢察院先向縣衛健局發出類案檢察建議，縣衛健局在采納檢察建議后向縣法院申請對該類案件作結案處理。縣法院及時將當事人從失信名單中去除，解除限制消費、財產控制等措施并結案。
值得注意的是，河南省某縣級執行局工作人員告訴《中國新聞周刊》，過去，社會撫養費類案件一般是由計生部門申請對“超生戶”強制執行，“前幾年他們催著法院立案”。
數位受訪者都認為，最高檢發布的天津處理社會撫養費遺留問題的案例有參考價值，但實際情況中，各地案件復雜，難以真正令地方有清晰指引和做法。楊偉東也呼吁，遺留問題的處理需要有統一的標準，無論執行與否、申請的主體是誰，既要有明確的政策導向性，也要有程序指引，否則會使得行政與司法部門疑竇叢生，各行其是，受影響的仍是普通百姓。
(文中林松、王妤、吳曉莉均為化名)
《中國新聞周刊》2023年第46期
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