21世紀經濟報道記者周頔 北京報道 中央經濟工作會議明確提出要“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”。該如何看待“提高投資效益”的要求？財政要在擴大投資與支持消費之間做怎樣的平衡？政府投資又要如何優化投向和結構以實現效益的提高？
針對上述問題，華夏新供給經濟學研究院創始院長、財政部財政科學研究所原所長賈康接受了21世紀經濟報道記者的專訪。他表示，提高投資效益需要優化宏觀層面的政府投資效益評價體系，同時要建立更具有前瞻性與高水平的國土開發投資規劃機制。當下擴大內需可特別注重以政府投資拉動民間投資，這也是政府投資綜合績效的重要組成部分。應充分借鑒“企業負面清單、政府正面清單”的管理模式，以有效、有序市場與有為、有限政府結合的資源配置機制推進中國式現代化進程。
賈康指出，我國基礎設施建設還有很大空間，應積極考慮使用特別國債、超長期特別國債和地方專項債資金，推進全國各地的海綿城市及必然需要連帶配套的一系列基礎設施、公共工程項目建設。此外，在扭轉民間投資下行趨勢方面，必須加強產權保護，保護公平競爭，促進要素自由流動、打破隱形壁壘，實現制度規則法治化“一碗水端平”的統一。
華夏新供給經濟學研究院創始院長、財政部財政科學研究所原所長賈康 受訪者/供圖
優化宏觀層面投資效益評價體系
《21世紀》：近期召開的中央經濟工作會議明確提出要“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”。你怎么看消費與投資對擴大內需的作用？為什么要重點強調“提高投資效益”？
賈康：當前制約經濟發展的主要矛盾是國內有效需求不足，必須著力擴大內需，而所謂“三駕馬車”中的消費與投資，則是擴大內需的兩大主要抓手。對于二者之間的關系，近年來中央已明確強調要發揮“消費的基礎作用和有效投資的關鍵作用”。
從學理上做考察分析，消費是基礎。這是因為，一方面推動人類社會發展的原生動力是需求，無論是生存還是發展人們都需要消費。另一方面，一切經濟活動的出發點和歸宿，也是滿足人民日益增長的美好生活需要，即要把發展成果不斷轉化為生活品質，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，這些都需要以產品和服務的最終消費來實現。
只有完整認識社會再生產的全過程，才能理解如何實現可持續的最終消費。不間歇的供需互動循環中，提升消費環節“用戶體驗”的所有看得見摸得著的創新，都是發生在供給側。需求牽引供給，供給則又以創新形成有效產出而創造需求，這些供給都是來自社會中的生產經營活動，其源頭就是投資。因此，投資的有效性，便成為供需循環可持續運轉的關鍵。
衡量投資有效性的方法，在宏觀層面與微觀層面并不一致。在微觀層面，企業單位可以計算投資收益率、企業利潤率等相對容易量化的指標，通過成本—效益分析可以直接得出結果。而在宏觀層面，如何衡量政府投資有效性，卻一直是世界性的難題，并沒有形成一套明確的量化考評體系。因為政府投資不只要考慮經濟效益，更要追求國民經濟綜合效益，以必要的條件建設提供公共產品和公共服務，產生經濟學有共識的“正外部性”，在推動國家經濟和社會發展中增強可持續發展的后勁，從而不斷提高民生水平。因此，在使用資金做相關建設項目的通盤決策上，政府投資一定要追求社會效益和直接經濟效益的統籌和綜合權衡。相關綜合績效的量化評價是頗有難度的。
此次中央經濟工作會議提出“提高投資效益”，對政府而言，首先需要著眼于國民經濟和社會發展綜合績效的追求，努力優化宏觀層面的投資效益評價體系，同時在客觀上也必然要求建立更具有前瞻性和高水平的國土開發頂層設計與投資規劃科學決策機制。黨的二十大報告指出，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。我們華夏新供給經濟學研究院所致力形成的新供給經濟學理論創新成果認為，對于總體而言的提高投資效益，可以充分地借鑒“企業負面清單、政府正面清單”的管理模式，以有效、有序市場與有為、有限政府結合的資源配置機制推進中國式現代化進程，其中政府投資的有效性是一大關鍵因素。
積極打通消費投資良性循環中的堵點
《21世紀》：中央經濟工作會議提出大力提振消費的同時，也提出適度增加預算內投資。怎么看“適度增加”這個表述的含義？財政要在擴大投資與支持消費之間做怎樣的平衡？
賈康：“適度增加”這個說法，既強調了投資要更加積極地發揮作用，也體現了要盡可能穩妥地推進其實施。
從現實情況來看，很多政府投資項目的直接經濟效益并不如人意，也就常常受到質疑和指責。以青藏鐵路項目為例，如果用微觀層面的成本效益法進行分析，僅靠其客貨運收入產生的現金流似乎都不易維持基本運營，想要收回前期投資恐怕更是遙遙無期。但青藏鐵路修建后所產生的社會綜合效益卻是不可小覷的，這是我國維護國家統一和民族團結、依照“要想富先修路”的公共工程建設邏輯支持西藏的區域發展，使邊疆人民群眾共享改革開放成果，并鞏固國家安全相關硬件的一項標志性項目，類似的大工程還有川藏鐵路項目，以及在前些年作為重點項目建成的南水北調、西電東輸等，這些公共基礎設施建設，都是考慮追求社會綜合效益的，決策時的眼界絕不限于直接效益的投資安排。
正是由于宏觀層面的投資效益不好衡量，因此也會在一些具體項目中出現過大的模糊性和決策彈性，在可行性研究并不扎實的情況下，以及一些具體決策和工作環節出現扭曲和不當行為的情況下，造成低效、無效投資和投資資金損失。
對于“適度”的把控，要將投資與消費的內在關系理解到位，進而對應于具體的政府轄區國土開發通盤規劃的頂層設計，形成定制化解決方案。擴大有效投資能夠從供給端帶動就業，帶來提升和改善居民收入的“立竿見影”效果，再加上項目竣工后運營中的后續就業，從而帶出居民消費的源頭活水，即從初始環節入手，以有效投資提升居民就業帶來的消費能力。其后，還應有政府優化再分配的針對性補貼、低保、以及提高養老、住房、醫療、義務教育等方面的社會保障水平，這些也能調動消費潛力，解除居民后顧之憂，使居民基于消費能力，提高把當期收入用于當期消費的意愿，暢通國民經濟循環。另外，還有一些輔助性的舉措如以舊換新財政補貼政策，支持消費信貸和居民保險產品的發展，特定階段發放地方政府與商家聯合促銷的消費券等。
因此，財政政策并不應該將支持消費和擴大投資視為非此即彼的“零和博弈”，而是應該看作優化社會再生產和收入分配全程的系統工程，積極打通消費投資良性循環中的堵點，消除不利的制約的因素。
政府投資“適度”的要領，其內涵還應包括在量力而行又盡力而為的通盤考慮之下，盡可能打足公共工程建設項目的提前量，這樣算總賬，比頻繁地多次做項目擴展升級是更合算的。
推進全國各中心區域的海綿城市建設
《21世紀》：提高投資效益需要選好投資方向、優化投資結構。下階段政府投資要如何優化投向和結構？可以重點投資的領域有哪些？
賈康：對于投資而言，我認為首先需要中央從全局出發對國土空間開發給出頂層規劃指導，比如規劃全國的主體功能區布局，各地方層級再按照因地制宜、向下兼容、通盤協調的原則定制自己轄區的政府投資發展藍圖，這樣“全國一盤棋”的政府投資安排就有了規劃先行、多規合一、結構優化的特征。
各地區一定要力爭有定制化的高水平解決方案。在投資執行過程中，則要有嚴格的工程監理，資金及時撥付專款專用，并充分地運用成本效益分析等微觀層面的技術方法提高投資效益。
對于下階段的重點投向，我認為應當積極考慮以政府投資推進全國各中心區域的海綿城市建設，以及必須連帶考慮的一系列公共工程、基礎設施建設項目。
隨著全球氣候變化的加劇，極端天氣事件更加頻繁且強烈。2021年7月20日鄭州遭遇特大暴雨，2023年7月31日北京遭遇特大暴雨，近幾年從南方到中部再到北方，類似的水災對經濟社會生活的嚴重沖擊時有所聞。對于城市和中心區域防災減災來說，海綿城市建設將發揮巨大作用，過去就已有所重視，但苦于天文數字的資金很不容易籌集到位。當下中央明確地指導了以超常規的財政貨幣政策雙松搭配擴大內需的宏觀調控框架，在提高財政赤字率的同時，更大規模地發行不計入赤字的地方專項債、國家層面的特別國債和超長期特別國債，提供政策工具支持逆周期的擴大內需，我們要抓住這個戰略機遇積極運用地方專項債、特別國債和超長期特別國債資金，支持那些早就想做而過去感覺資金受限而做不成的重要項目建設。
建設海綿城市，是形成盡可能高水平的減災防災條件支撐，這是負責任的政府的必然選擇。而一旦做通盤的海綿城市規劃建設，就一定要統籌規劃和建設相關的水系整治和改造工程，也會涉及基本農田灌溉體系的優化建設，并必然要考慮統籌規劃各中心區域的地下綜合管廊，讓各種管道、光纜、電纜、線路等進入管廊；同時也必須連帶統籌規劃中心城市的地鐵、輕軌和立體交通網絡，并配套建設停車場、地面和各節點的商業設施，再拉動更廣義的各類公用設施、綠化環保、生活和娛樂設施配套等。地下綜合管廊運用起來后可以收取年費，其源頭是公共管網體系入網各個項目可能獲得的使用者付費，雖然是弱現金流，但對應于30年到50年為期的長期資金，可以形成還本付息資金的積累和整個運行的閉環。因此，建設海綿城市等上述一些基礎設施、公共工程項目的支出可以不列入預算赤字，其運營收入累積起來，就可以實現地方專項債、特別國債的還本付息。
做這些項目建設，在生產要素方面我們一樣都不缺。我國本土的供給中，有鋼材、水泥、勞動力，有技術力量、管理力量，只要配上特殊時期的長期、超長期資金來做投融資支持，就可以產生平時難以企及的政府投資綜合績效。
我國基礎設施建設還有很大空間
《21世紀》：近年來我國現代化建設逐步推進，很多地方的基建投資連續多年高位數增長。你是否擔心加力投資會導致過度建設等問題？如何看待當前我國基礎設施領域的投資空間？
賈康：當前確實有一種觀點，認為中國政府在基礎設施等領域的投資太過超前，比如一些高速公路利用率不高，一些高鐵線路運營虧損等。
但我在基本認識框架上并不認同這樣的觀點。我不否認我國的高速路、高鐵建設、航空港建設等方面有一些問題和瑕疵，但總體而言可總結的基本規律是“要想富先修路”，這種公共交通基礎設施建設的提前量是必須要打出來的，而且應盡可能打足。如前瞻性一次性做好規劃，并將資金部署到位，從更長期的視角看，這樣安排在綜合績效上看，可能的損失反而是最小的。
舉例來說，北京首都國際機場航站樓已共有三座，其中2號航站樓于1995年10月開工，在1999年11月正式啟用后不久，便無法滿足航空運輸吞吐量增長的需要，2003年、2004年歷經多次改擴建后，3號航站樓又于2004年3月開工，2008年2月正式啟用。可以看到2號和3號航站樓設計建設間隔不到10年，如果當年一次性將兩個航站樓進行統籌規劃，盡可能籌集資金兩步并作一步建出來，投資資金使用的綜合績效一定會更高。
同樣情況也出現在沈陽—大連高速公路建設上。沈大高速是國內第一批興建的標志性高速公路，1990年剛剛建成通車的時候，就有人批評認為修建高速公路不適合我國發展中國家國情，是過度超前的投資，而社會上的民間評價卻甚高。此后十年間沈大高速的使用率逐漸超過飽和度， 不得不在2002年開始全線封閉，重新征地并安排施工力量入場拓寬改造，于2004年8月29日改造完畢重新通車，全路段拓寬為八車道，這才滿足了通行需求。類似的情況后來在上海南京間的滬寧高速路上又再次出現，吸取經驗采取了不封路而實施逐段單側通車、單側遞進施工的解決方案，但也有很明顯的副作用，是不得已的辦法。
當然，考慮到20世紀90年代和2000年前后我國的綜合國力有限，較大幅給出提前量的投資建設也面臨當時投資機制較單一的局限，上述的幾個例子應該說是明顯受到了歷史條件限制。然而，當下我國的綜合國力已經得到了較大提升，特別是有了主觀方面借鑒吸收國內外經驗后的認識提高而積極運用公債安全區籌資空間， 那么政府投資“兩重”建設的提前量空間，當也應有所提升。
2021年，我國發布了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，對于社會經濟發展的規劃視野已經延伸到了2035年，這說明僅僅用5年、10年眼界來規劃當前的投資與基礎設施建設已經不夠了。
因此，認為現在中國基建已趨于飽和、許多政府公共工程建設過于超前的觀點，實際上在全局觀上是落入了認識誤區。以更長遠的視角看，我國基礎設施建設還有很大空間，地方政府需要破除認識局限、打開思路，科學規劃前瞻布局，這樣才能找到好的投向和標的，實現更有綜合績效和更具有大手筆創新水平的投資。
給民營企業做長期投資吃下“定心丸”
《21世紀》：中央經濟工作會議提出加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資。今年以來，全國固定資產投資增速放緩，民間投資同比有所下降。2025年政府投資要怎樣帶動社會投資？如何扭轉民間投資的下行趨勢？
賈康：在經濟增長遭遇壓力的時期，政府可以上馬公共工程，推行“以工代賑”，拉動經濟景氣程度上升，從而改善市場預期，提振企業信心，帶動非政府主體跟進投資。當經濟活力回升、市場景氣度提高，就會使更多的企業找到投資機會，從而促進整個市場活躍起來。這也是雖不易量化但確實存在、必須特別重視的政府投資綜合績效的一大組成部分。
面對宏觀環境變化，近年來民營經濟發展也確實面臨不容忽視的困難，一些企業不僅在自身經營方面承受了較大壓力，同時也在貸款融資、行政審批、競標競價等實務層面遭遇到“歧視”。
中央已反復強調毫不動搖支持民營經濟發展壯大，2023年國家發改委成立了民營經濟促進局，現在全國人大已啟動審議民營經濟促進法的立法程序，各地也推出一系列改善營商環境的政策舉措。但必須指出，部分地方在落實過程中出現了偏差，并未有效貫徹“兩個毫不動搖”大政方針，甚至認為民營經濟是“軟柿子”，被稱為“遠洋捕撈”的“違法式執法”成為影響民營企業生存發展和提振信心的反向動作。中央經濟工作會議已明確提出“開展規范涉企執法專項行動”，近日《人民日報》發表評論稱必須“斬斷遠洋捕撈式違規執法的黑手”，釋放出了堅決有力維護企業合法權益的鮮明信號。
我認為，扭轉民間投資下行趨勢，必須注重標本兼治，而追求治本為上。要加強產權保護，維護公平競爭，促進要素自由流動、打破隱形壁壘，實現制度規則“一碗水端平”的統一，這些涉及治本的舉措，一定要在具體工作中落實，讓民營企業吃下改善和穩定預期、提振信心的“定心丸”，進而才能使他們形成長期主義行為模式去做“耐心資本”的積極投資。
市場經濟必然要求建設法治經濟，法治必須全面覆蓋所有的經濟社會活動。作為市場主體的企業應該面對“法無禁止即可為”的負面清單，促使他們調動一切潛力充分發揮聰明才智和首創精神去做試錯創新。同時在政府方面，要勇于自我革命，面對“法無授權不可為”的正面清單，并且有權必有責地加上“責任清單”的獎懲問責機制。這就需要在我國改革的深水區，推進動真格啃硬骨頭、攻堅克難的配套改革。
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