21世紀經(jīng)濟報道記者柳寧馨 杭州報道
今年前三季度，我國GDP同比增長4.8%，其中二季度、三季度出現(xiàn)波動，9月主要經(jīng)濟指標出現(xiàn)積極變化。此前，多部門積極出臺一攬子增量政策，鞏固經(jīng)濟回升向好勢頭，其中地方化債、促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)是重點方向。
（浙商證券首席經(jīng)濟學家李超，圖片由受訪者提供）
圍繞前三季度經(jīng)濟表現(xiàn)和一攬子增量政策，21世紀經(jīng)濟報道記者專訪了浙商證券首席經(jīng)濟學家李超。在他看來，正在進行中的第四輪化債是以地方政府債務(wù)限額的方式化債，在堅定遏制隱性債務(wù)增量的前提下，地方政府基建投資或受到多重影響，有望倒逼地方發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上是地方基建相關(guān)事權(quán)的收縮。
李超認為，從未來房地產(chǎn)政策的脈絡(luò)看，“止跌回穩(wěn)”是主要目標，價格的企穩(wěn)可能更為重要。本輪新增實施100萬套城中村改造和危舊房改造，規(guī)模仍有一定差距，在房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”實現(xiàn)之前，貨幣化安置仍有進一步加碼空間。此前財政政策加力主要彌補預算缺口，尚未大幅拉動總需求，基于全年財政收支緊平衡的狀態(tài)，“我們判斷增量財政政策或采用調(diào)升赤字和增發(fā)特別國債的組合。”
全年GDP有望實現(xiàn)5%左右增速目標
《21世紀》：如何看待前三季度我國GDP同比增長4.8%的增速？其中，二、三季度經(jīng)濟增長出現(xiàn)了一些波動，反映了怎樣的經(jīng)濟發(fā)展情況？
李超：三季度GDP同比增速錄得4.6%，宏觀經(jīng)濟運行基本符合市場預期。供給端修復相對較快，9月份，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比實際增長5.4%，比上月加快0.9個百分點，工業(yè)穩(wěn)增長的強度繼續(xù)彰顯。
從需求端看，內(nèi)生動能有所企穩(wěn)，9月社會消費品零售總額同比增長3.2%，較8月讀數(shù)2.1%反彈比較陡峭；資本開支增速邊際改善，據(jù)我們測算，9月當月同比增速為3.3%，較8月上升1.3個百分點。整體看，9月份多數(shù)生產(chǎn)和需求指標好轉(zhuǎn)。
分季度看，一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長5.3%，二季度增長4.7%，三季度增長4.6%。考慮存量政策和近期增量政策組合拳的協(xié)同發(fā)力，經(jīng)濟回升向好勢頭或進一步鞏固和增強，全年GDP有望實現(xiàn)5%左右的經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務(wù)。
第四輪化債或倒逼地方發(fā)展方式轉(zhuǎn)型
《21世紀》：如何推動宏觀資產(chǎn)負債表再平衡？宏觀政策還可以在哪些方向繼續(xù)發(fā)力？
李超：我們認為，10月12日新聞發(fā)布會提出的“擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方隱債”是政策及時雨，兼顧短期和中期考量。
從短期看，局部地區(qū)受財政收入增長放緩、土地出讓收入下滑以及地方政府債務(wù)負擔等影響，基層政府保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)壓力較大，此次擬大規(guī)模增加的債務(wù)限額有助于緩解地方政府的還款壓力，降低短期內(nèi)財務(wù)風險，鞏固基層“三保”。
從中期看，地方政府將進一步釋放經(jīng)濟發(fā)展動能，將有更多資源用于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)增長，同時將提升地方企業(yè)投資政府項目信心，激發(fā)各類型企業(yè)參與重大項目參與度。
相關(guān)政策有一定概率在全國人大常委會詳盡說明，化債形式可能為使用地方政府專項債或一般債。同時發(fā)布會提到，每年將繼續(xù)在新增專項債限額中專門安排一定規(guī)模的債券用于支持化解存量政府投資項目債務(wù)，據(jù)我們測算2024年在新增的地方專項債中有約20%投向存量政府投資項目。
《21世紀》：與此前三次大規(guī)模化債工作相比，此輪化債的差異特點是什么？
李超：當前，我們正處于第四輪化債（2023年10月以來）的關(guān)鍵階段，新增特殊再融資債僅能用于借新還舊以實現(xiàn)展期降息的目標，但不能再用于項目建設(shè)，也就是說監(jiān)管對城投債的發(fā)行更為嚴格，繼續(xù)遏制增量和化解存量。
據(jù)我們測算，2023年化債區(qū)域累計發(fā)行特殊再融資債券13885億元。在堅定遏制隱性債務(wù)增量的前提下，地方政府基建投資或受到多重影響。在新一輪財稅體制改革中，地方財權(quán)與事權(quán)或更為匹配，國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)等領(lǐng)域的資金大概率來自超長期特別國債。
我們嘗試提出，由財政部主導的第四輪化債或從2023年啟動，目前仍在進行中，典型的特點是采用地方政府債務(wù)限額的方式化債。根據(jù)財政部介紹，中央財政在2023年安排地方政府債務(wù)限額超過2.2萬億元的基礎(chǔ)上，2024年又安排1.2萬億元的額度，支持地方特別是高風險地區(qū)化解存量債務(wù)風險和清理拖欠企業(yè)賬款等。
第四輪化債有望倒逼地方發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。在不得增加隱性債務(wù)的前提下，政策端將嚴禁為沒有收益或收益不足的基礎(chǔ)設(shè)施類投資舉債，本質(zhì)上是地方基建相關(guān)事權(quán)的收縮。我們預計后續(xù)中央事權(quán)有望適度增加，這也意味著委托地方事項逐步減少，預計過往中央投資項目而地方出配套資金的現(xiàn)象也將邊際減少，地方政府有更多財力用于地方事務(wù)和基層治理。
《21世紀》：延續(xù)債務(wù)“控增化存”主基調(diào)，市場預期有哪些改變，又需要關(guān)注哪些潛在風險？
李超：堅決遏制隱性債務(wù)增量是第四輪化債的首要目標。第四輪化債在態(tài)度上則是嚴堵違法違規(guī)舉債融資的“后門”，硬化預算約束，要求嚴格地方建設(shè)項目審核，管控新增項目融資的金融“閘門”，嚴禁違規(guī)為地方政府變相舉債，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。
綜合來看，發(fā)行超長期特別國債支持“兩重”建設(shè)，可有效結(jié)合國家所需與地方所能。超長期特別國債重點圍繞確保國民經(jīng)濟循環(huán)暢通，聚焦支持8大方向、17個具體投向，以及推動大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新等。各地也將加快建設(shè)具有地方特色優(yōu)勢的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，統(tǒng)籌謀劃一批跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨層級的重點項目。
貨幣化安置仍有加碼空間
《21世紀》：9月中央政治局會議提出“促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”，經(jīng)過持續(xù)的房地產(chǎn)政策釋放，四季度房地產(chǎn)市場在修復窗口期主要調(diào)整方向是什么？
李超：對于未來地產(chǎn)的政策脈絡(luò)，我們認為仍需把握9月中央政治局會議提出的主線，“止跌回穩(wěn)”是主要目標，其中價格的企穩(wěn)可能更為重要；“嚴控增量、優(yōu)化存量、提高質(zhì)量”是核心手段，從供需兩端來看，供給端的壓縮優(yōu)化可能是未來價格企穩(wěn)更重要的發(fā)力點。優(yōu)化存量仍是明年政策的核心著力點，未來重點仍需關(guān)注專項債助力收儲，包括商品房庫存和土儲等財政增量政策。
《21世紀》：日前，住建部發(fā)布會提出，通過貨幣化安置等方式，新增實施100萬套城中村改造和危舊房改造。這在助力房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)方面主要是怎樣的施策方向？
李超：我們認為該項政策是“優(yōu)化存量，提高質(zhì)量”的重要體現(xiàn)，在改善居民現(xiàn)有居住條件的同時，也有利于消化存量商品房庫存。
在地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”實現(xiàn)之前，貨幣化安置仍有進一步加碼空間，綜合考慮政策落地時間和當前市場情況，相關(guān)效果將在2025年有更為明顯的體現(xiàn)。
預計全年財政預算赤字缺口約為2萬億
《21世紀》：國內(nèi)有效需求不足，是當前制約經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾。擴內(nèi)需增量政策會在哪些方面？結(jié)合舉債規(guī)模增加，是否意味著政府打算加大基建投資？
李超：擴內(nèi)需增量政策核心在消費，建議關(guān)注超長期特別國債對消費相關(guān)領(lǐng)域的支持，以及養(yǎng)老金改善未來收入預期進而對消費的正向帶動。
從基建端看，在當前地方部分專項債資金投向化解存量債務(wù)、賣地收入承壓、城投債凈融資難以大幅轉(zhuǎn)正的背景下，“鐵公基”增速估計不會大規(guī)模增加，雙位數(shù)增速大概率不會出現(xiàn)。
不過，廣義基建包括電力熱力燃氣水的供應(yīng)這類投資，城市更新仍是政府投資的支持重點，這會有效支撐廣義基建增速。黨的二十屆三中全會《決定》重點部署了未來5年的重大改革舉措，其中著重強調(diào)了新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和融合利用，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施方面強調(diào)數(shù)字化改造。未來，新老基建預計逐步圍繞統(tǒng)籌發(fā)展與安全逐步平衡結(jié)構(gòu)。
《21世紀》：關(guān)于中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間的市場猜想，如何看待未來空間？
李超：此前財政政策加力主要彌補預算缺口，尚未大幅拉動總需求，年內(nèi)廣義財政收支和預算的偏離度隱含了未來的財政增量政策規(guī)模預期，大幅提升地方債務(wù)限額，既有短期也有中期考慮，增量財政主要用途多元但主體是基層“三保”，總體符合預期，具體有待人大常委會進一步驗證。
基于全年財政收支緊平衡的狀態(tài)，我們判斷增量財政政策或采用調(diào)升赤字和增發(fā)特別國債的組合。從規(guī)模上來看，一般公共預算赤字或?qū)?yīng)增發(fā)中央國債予以資金缺口彌補，同步或考慮增加發(fā)行超長期特別國債和增加地方政府專項債額度的形式平衡政府性基金預算。
根據(jù)我們測算，如果按線性推演并參考歷史經(jīng)驗，預計全年赤字規(guī)模60629億元，考慮到此前財政預算為40600億元的赤字規(guī)模，中性判斷全年財政預算赤字缺口約為20000億元左右。
如果按土地財政相關(guān)趨勢推演，預計政府性基金收入全年偏離預算值或超過1萬億元，考慮到此前政府性基金預算為49391.87億元的收支差額，即上年結(jié)轉(zhuǎn)收入391.87億元、超長期特別國債收入10000億元、地方政府專項債務(wù)收入39000億元，中性判斷全年政府性基金的資金缺口約為10000億元左右。
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