南方財經(jīng)全媒體記者趙曉晨 實習(xí)生龐卓詠 佛山報道
今年中央一號文件提出要在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，開展以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元的全域土地綜合整治。
自然資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2024年9月，全國25個省份共實施全域土地綜合整治試點1500多個，投入資金6700多億元，完成整治總規(guī)模720多萬畝，實現(xiàn)新增耕地66萬畝。
全域土地綜合整治不僅涉及農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)，還注重對現(xiàn)狀不合理、低效的土地開發(fā)利用方式及結(jié)構(gòu)進(jìn)行適度調(diào)整，實現(xiàn)空間布局優(yōu)化，土地利用效率提升。
當(dāng)全國超過 1500 個試點區(qū)在縣鄉(xiāng)間推進(jìn)空間重構(gòu)，許多開發(fā)強(qiáng)度逼近極限的城區(qū)陷入存量更新困局之際，在粵港澳大灣區(qū)，佛山禪城的探索正為城市中心區(qū)的空間治理提供新的解法。
禪城全域土地綜合整治的特殊性在于矛盾的高度濃縮：這里既有以佛山全市4%面積貢獻(xiàn)18%GDP的產(chǎn)業(yè)密度，又有大量碎片化的耕地“小田”，既承載著建設(shè)“一高四新”高質(zhì)量都市型工業(yè)體系的重任，又面臨低效工業(yè)園的轉(zhuǎn)型陣痛。
在此背景下，禪城的突圍路徑呈現(xiàn)出清晰的思路：通過產(chǎn)權(quán)重組、混合開發(fā)、生態(tài)評估等要素市場化配置機(jī)制，將全域土整項目轉(zhuǎn)化為可量化、可持續(xù)的價值循環(huán)體系。既為空間開發(fā)保證資金來源和新動能，也保障了項目的迅速落地和持續(xù)運營。
灣區(qū)高度城市化地區(qū)土整樣本
禪城的空間困局，折射出大灣區(qū)高密度城區(qū)的共性難題。
全區(qū)耕地平均面積不足5畝，老舊工業(yè)園區(qū)體量小而分散，“老城”里夾雜歷史建筑、閑置廠房與低效用地散布……
“這些，都指向了同一個問題：空間布局混雜，增量嚴(yán)重不足。”禪城區(qū)委常委、副區(qū)長林均恒坦言。目前禪城第三產(chǎn)業(yè)占比超70%，開發(fā)強(qiáng)度高達(dá)82%，接近90%的區(qū)域處于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，與此同時，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)外遷留下的舊廠房、舊園區(qū)亟需與新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)嫁接。
全域土地綜合整治為禪城提供了破題契機(jī)。2024年，禪城啟動謀劃編制《佛山市禪城區(qū)全域土地綜合整治項目實施方案》（下稱《實施方案》），并于當(dāng)年11月份獲得省自然資源廳批復(fù)，根據(jù)實施方案，禪城以“耕地連片、產(chǎn)業(yè)集中、舊城煥新、生態(tài)提升”四大抓手，推動空間要素重組。
目前，部分項目已完成招投標(biāo)、進(jìn)場施工。南莊鎮(zhèn)賀豐村耕地集中整治區(qū)建設(shè)項目、小西灣耕地集中整治區(qū)已完工，已儲備耕地約310畝，可供分階段解決耕地碎片化問題，城市中心的連片耕地有望實現(xiàn)。賀豐杏頭千畝產(chǎn)業(yè)園、河滘千畝產(chǎn)業(yè)園已基本完成土地整備。廣湛高鐵周邊郊邊村改造項目亦同步啟動。
“實施全域土地綜合整治，禪城正當(dāng)其時。”禪城區(qū)委書記嚴(yán)冰表示，作為佛山中心城區(qū)，土地是禪城最稀缺的資源，進(jìn)行全域土地綜合整治，打開的是發(fā)展空間，躍升的是城市能級，引發(fā)的是城市發(fā)展范式的深刻變革。
而這一探索在全市、全省都具有樣本意義。2025年，廣東省自然資源廳推動全域土地綜合整治分區(qū)分類施策，將探索高度城市化地區(qū)全域土地綜合整治的實施路徑作為重點，力求在土地資源高效利用與城市可持續(xù)發(fā)展的融合上取得突破。
在大灣區(qū)內(nèi)，類似禪城這樣具備“人口密度高”“產(chǎn)業(yè)效能高”“開發(fā)強(qiáng)度高”及“城市品質(zhì)高”四高特征的城區(qū)有很多。
橫向看，深圳福田、廣州天河等同類城區(qū)雖通過大片區(qū)更新和城中村改造釋放空間，但在房地產(chǎn)下行的周期下，傳統(tǒng)的“拆舊建新”模式已難復(fù)制；縱向看，禪城作為存量再開發(fā)主導(dǎo)區(qū)，需在82%開發(fā)強(qiáng)度下做“空間乘法”，在有限空間里精準(zhǔn)配置產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化要素，淬煉出高密度城區(qū)發(fā)展的獨特韌性。挑戰(zhàn)更大，意義也更深遠(yuǎn)。
正如華南理工大學(xué)副教授車樂所言：“全域土地綜合整治是一個價值立方體，要綜合去平衡經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、歷史文化價值、社會價值以及生態(tài)價值。在建設(shè)用地整理方面，禪城需要用地做減法，空間做加法，振興做乘法。”
相較于南海、三水等仍保留增量開發(fā)空間的區(qū)域，禪城面臨的現(xiàn)實約束更為明顯。但是作為中心城區(qū)，禪城在提升載體容積率的潛力上比其他地區(qū)要高，空間集約和價值轉(zhuǎn)化能力更強(qiáng)，在同等用地規(guī)模下可承載更高能級的經(jīng)濟(jì)活動。
（禪城力爭實現(xiàn)“良田比較集中，村莊布局優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，生態(tài)健康優(yōu)美”。禪城區(qū)委宣傳部供圖）
以政策組合拳激活“空間乘法”效應(yīng)
沿著南莊賀豐村的村道漫步，變化在每一寸土地上悄然生長。曾經(jīng)荒草叢生的南街村角落，如今鋪展著一片平整的翠色，占地600平方米的小公園成為村民休閑娛樂好去處。更遠(yuǎn)處，低矮斑駁的舊廠房被現(xiàn)代化的多層標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)廠房所取代。
過去幾年里，禪城此前已涌現(xiàn)全域土地綜合整治的許多案例，成效頗豐。隨著2025年佛山市禪城區(qū)全域土地綜合整治項目啟動，禪城區(qū)全域土地綜合整治進(jìn)入新階段。
據(jù)悉，2025年禪城將全力推動65個項目，計劃總投資約129億元。同時，零碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)園項目、產(chǎn)業(yè)+耕地/農(nóng)業(yè)模式、佛山梁園活化利用項目等10個投資項目簽約落地禪城，項目涵蓋產(chǎn)業(yè)、文旅、農(nóng)業(yè)等多方面。
林均恒介紹，禪城將緊緊圍繞“良田比較集中，村莊布局優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，生態(tài)健康優(yōu)美”的二十四字方針，探索走出一條有禪城特色的高強(qiáng)度開發(fā)中心城區(qū)全域土地綜合整治之路。
“在廣東現(xiàn)階段，全域土地綜合整治落地大多面臨來自資本融資和政策創(chuàng)新設(shè)計等方面共性問題。”車樂指出，全域土地綜合整治要實現(xiàn)長久效益，不僅要將空間或自然要素的整合與產(chǎn)業(yè)培育、集聚發(fā)展相結(jié)合，還要把制度保障與整治措施緊密相連，確保持續(xù)長久發(fā)展。
禪城亟需針對這些共性矛盾破壁實踐。南方財經(jīng)全媒體記者梳理《實施方案》發(fā)現(xiàn)主要目標(biāo)一是提出構(gòu)建“雙核驅(qū)動”的高水平現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，以及“一高四新”的高質(zhì)量都市型工業(yè)體系；二是將自然資源要素組合配置，以“組合搭配”的方式，形成“禪城特色”的都市中心耕地保護(hù)模式，實現(xiàn)中心城區(qū)耕地長效保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展。
當(dāng)存量再開發(fā)一步步進(jìn)入深水區(qū)，愈發(fā)考驗制度創(chuàng)新的精準(zhǔn)度。從《實施方案》細(xì)節(jié)來看，禪城特色在于通過“整治+農(nóng)業(yè)發(fā)展”“整治+片區(qū)聯(lián)動”“整治+產(chǎn)業(yè)賦能”“整治+風(fēng)貌提升”“整治+資源補(bǔ)償”“整治+專業(yè)運營”等綜合開發(fā)模型，推動資源要素市場化變現(xiàn)，實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)與市場融資的平衡。
資金籌措是首要關(guān)卡。比如，禪城在全省率先成立的“百千萬工程”產(chǎn)業(yè)聚富金，通過政府牽線、村村合作、銀行參與，撬動社會資本、金融力量，推動集體經(jīng)濟(jì)較好的農(nóng)村盤活利用閑置資金，實現(xiàn)多方共贏。項目建設(shè)村通過聚富金申請項目資金，貸款利率將低于一般市場銀行貸款利率。如某村投資項目資金需求4000萬元，通過聚富金渠道申請，預(yù)計可降低成本支出6.25%。
而針對村民擔(dān)憂的土地整治后收入如何保證方面，禪城建立跨村產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，完善騰挪補(bǔ)償機(jī)制。郊邊村城中村改造項目在改造模式上大膽創(chuàng)新，采取政府統(tǒng)籌整備土地模式，由國資企業(yè)主導(dǎo)，采用“征收+收儲”的方式對郊邊村城中村改造項目進(jìn)行整村拆除新建，對土地進(jìn)行分期整合，并按規(guī)劃功能進(jìn)行管理和開發(fā)建設(shè)，在后續(xù)拆遷安置政策也多有創(chuàng)新。
禪城經(jīng)驗表明，高密度城區(qū)的全域土整不僅需要實現(xiàn)空間重構(gòu)與產(chǎn)業(yè)升級的閉環(huán)，還要以制度創(chuàng)新完成短期投入與長效運營的銜接。隨著佛山高鐵未來城、南莊高端精密智造產(chǎn)業(yè)園、郊邊村城中村改造等項目推進(jìn)，禪城“空間突圍”的乘數(shù)效應(yīng)將進(jìn)一步顯現(xiàn)。
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