21世紀經(jīng)濟報道記者 周瀟梟 北京報道 2024年無疑是地方化債的大年。一方面延續(xù)2023年一攬子化債政策，安排債務限額支持地方化債。另一方面四季度進一步加大了化債力度，明確未來幾年陸續(xù)化解12萬億元隱性債務，其中2024年四季度僅1個月的時間，就落地了2萬億元置換債券用于化解隱性債務。
從2024年實際發(fā)行落地的用于化債的地方債券來看，機構統(tǒng)計三路化債資金共計約3.38萬億元，包括用于償還存量債務的“特殊”再融資債券5018億元，用于化債的“特殊”新增專項債券8778億元，用于置換存量隱性債務的再融資專項債券2萬億元。
2024年內落地3.38萬億元化債資金，是近年來化債力度最大的一次，將地方政府從疲于應付化債的壓力中解脫出來，可以更好地騰出精力和資金用于發(fā)展。展望2025年，可以預判到2.8萬億元化債資金將繼續(xù)落地，不過考慮到2025年地方財政仍處于“緊平衡”狀態(tài)，以及地方債務形式多樣化等現(xiàn)狀，地方債務防風險仍是各地的重點工作。
各省置換債券配額或與去年相當
2024年落地的3.38萬億元化債資金中，力度最大的是四季度密集落地的2萬億元專項置換債券。
從2024年11月18日河南打響化債第一槍，到2024年12月18日北京實現(xiàn)收官，僅1個月的時間里，2萬億元置換債券完全落地。
從配額來看，江蘇獲得2511億元額度，湖南獲得1288億元，河南為1227億元，貴州為1176億元，四川為1148億元，山東（不含青島）為1113億元，湖北為982億元，安徽為980億元，云南為878億元，天津為771億元，重慶為771億元，遼寧（不含大連）為667億元，這些省份獲得額度居前。
2024年11月27日，江蘇省財政廳提交江蘇省人大常委會會議審議的《江蘇省2024年省級預算調整方案（草案）》顯示，江蘇爭取新增一般債務限額214億元、追加專項債務限額400億元、補充政府性基金財力的新增專項債務限額800億元、下達債務結存限額625億元、一次性下達分三年實施的專項債務限額7533億元等，明顯超出全國十分之一基準線且規(guī)模均為第一，大大緩釋化債壓力，增強發(fā)展后勁。
從目前部分省份公開的預算調整方案來看，提高6萬億元地方債務限額分三年實施的化債安排，2025年、2026年各省置換債券配額，可能與2024年額度相當。21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，江蘇省預算調整方案明確，獲得財政部一次性下達三年限額7533億元，2024年~2026年每年2511億元；四川省預算調整方案表明，財政部下達四川2024年~2026年限額3444億元，每年1148億元。
財政部部長藍佛安表示，國務院一次性向全國人大常委會提請審議批準增加6萬億元地方政府債務限額，分三年安排實施。根據(jù)地方政府隱性債務規(guī)模，按照全國統(tǒng)一比例，分配地方政府債務限額，分配一次到位，體現(xiàn)政策公平性，形成穩(wěn)定化債預期。6萬億元全部安排為專項債務限額，允許地方用于置換納入監(jiān)測范圍的各類隱性債務。
盤活4000億元結存限額補充綜合財力
2024年落地的另外1.38萬億元化債資金，其資金來源渠道則包括再融資債券、新增專項債、盤活債務結存限額等。
中信證券固收團隊統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2024年債務化解方式更為多元化，全年累計發(fā)行化債資金3.38萬億元。其中，發(fā)行“特殊”再融資債券5018億元，區(qū)別于再融資債券多用于償還到期的地方政府債券，該類“特殊”再融資債券是用來償還存量債務，占全部再融資債券比重約9.8%；發(fā)行8778億元多用途專項債，區(qū)別于新增專項債多用于擴大項目投資，該類“特殊”新增專項債是用于化解存量政府投資項目債務，占全部新增專項債比重為21.9%。
2024年安排部分“特殊”再融資債券和“特殊”新增專項債，是延續(xù)2023年一攬子化債的做法。2024年從地方債務結存限額中安排4000億元，用以補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務和消化政府拖欠企業(yè)賬款，則是不常見的做法。
所謂地方債務結存限額，是因為地方債務余額往往低于地方債務限額，這里存在一定靈活空間。上一次動用地方債務結存限額是2022年，當時是為了穩(wěn)增長，為了增加地方擴大投資的資金，動用了5000億元。2024年動用4000億元結存限額，從地方實踐來看，既有用于擴大地方投資的，也有用于化解存量債務的。
21世紀經(jīng)濟報道記者梳理部分省份2024年11、12月份的預算調整方案發(fā)現(xiàn)，2024年財政部在分配4000億元結存限額時，會在不同的省份間進行調劑，回收部分省份的結存限額，給部分省份更多的結存限額。比如，江蘇、四川、貴州等省份2024年四季度新增的結存限額（包括一般債、專項債），全部用于償還存量債務、置換存量隱性債務等。其中，貴州新增90億元結轉限額，將結轉2025年分配使用。北京、浙江等省份2024年四季度新增的專項債限額，則全部用于擴投資、穩(wěn)增長。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，2024年中央和地方確實在多渠道找錢，一方面要化解債務、防范風險，確保地方穩(wěn)健運行；另一方面財政政策要積極作為，通過增加債券發(fā)行來帶動地方投資。盤活4000億元債務結存限額，是從補充地方綜合財力的角度來看，各地具體怎么使用，要結合各地實際情況。對于那些存量債務負擔較重的省份，可能會更多用于化解存量債務。對于那些債務負擔較輕的省份，可以更多用于新的投資項目或者在建項目。
2025年化解債務風險仍是重要工作
2025年仍有2.8萬億元地方債券用于化債，包括2萬億元用于置換存量隱性債務的再融資專項債，8000億元用于化債的新增專項債。
目前，2萬億元置換債券在加快落地。截至1月22日，已有8個省份或者單列市對外披露了化債債券發(fā)行計劃，包括青島、湖北、天津、海南、河南、北京、山東、廈門，用于置換存量隱性債務的債券規(guī)模合計約1719億元。
中央財經(jīng)大學教授溫來成對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，2025年地方行動比較快，預計2025年上半年發(fā)債速度會明顯快于2024年。因為以往年份每年城投債還本付息規(guī)模在3萬億元左右，近三年財政部每年安排2.8萬億元化債資金，應該能比較好地緩解地方隱性債務壓力。
不過，從現(xiàn)實情況來看，地方隱性債務存在形式多樣，比如部分存量PPP項目可能帶來新增隱性債務等，依然有些潛藏的風險。2023年1月，北京、廣東對外宣布實現(xiàn)隱性債務清零。2024年12月，北京發(fā)行了一批再融資債券，包括47億元再融資專項債用于置換存量隱性債務，201億元“特殊”再融資債券用于償還存量債務。2024年10月，廣東發(fā)行了約169億元的“特殊”再融資債券，該筆債券資金用于償還存量債務。
1月8日，浙江省財政工作會議指出，2025年要用足用好國家化債政策，加強全口徑債務監(jiān)測和常態(tài)化風險預警，堅決遏制新增隱性債務，有效防范化解政府債務風險。
湖南省2025年預算報告指出，2025年要加大安全守底投入，加大財力下沉力度，全方位強化政府債務、基層“三保”、中小金融機構、自然災害、安全生產(chǎn)等領域風險防控，助力樓市穩(wěn)定健康發(fā)展，堅決守住風險底線。
何代欣表示，地方債務形式比較多樣，地方政府需要應對的問題比較多，地方債風險依然存在。不過，各方比較重視地方債風險，警覺性比較高，而且地方化債經(jīng)驗比較豐富，能更好地推動財政和金融的協(xié)調。2025年做好債務風險防范工作，要落實好化債資金，可以適當拓寬債務置換、風險覆蓋的范圍；對于地方的一些存量資產(chǎn)，可以通過盤活資產(chǎn)來減輕部分債務壓力等。
溫來成表示，預計2025年地方新增專項債規(guī)模會進一步突破4萬億元，專項債成為地方舉債融資的重要工具。要注重提高專項債的項目質量，盡量避免將債券資金投入到?jīng)]有還本付息能力的項目上去，這是2025年加強地方債務風險管理的重要工作。
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