21世紀經濟報道記者雷椰 記者李德尚玉 北京報道
近日，國家發展改革委印發《全國統一大市場建設指引(試行)》（以下簡稱《指引》）明確提出，要加快全國統一大市場建設，培育發展全國統一的資源環境市場。
《指引》指出，“有關部門要分領域健全完善資源環境要素確權、登記、抵押、流轉等制度”“加快形成統一交易規則體系”。值得注意的是，《指引》第三十一條指出，鼓勵有條件的地區建立實施省域內統一的排污權有償使用和交易制度。并指出要“探索開展跨省級行政區排污權交易”。
多名接受21世紀經濟報道記者采訪的業內人士認為，建設全國統一的資源環境市場利于促進該領域市場化的發展。資源環境要素確權是關鍵因素，只有解決了確權，后續的登記、抵押、流轉才會順暢。此外，資源環境產品的交易如果缺乏整合會導致效率低下，只有形成統一交易規則體系才能打通堵點。《指引》的出臺指明了環境資源要素交易的方向，給跨部門的整合開了一個頭。既要省內統一排污權的有償使用和交易，又要跨省區進行排污權的交易，后續仍需出臺更多細則以解決現實的難點。
健全完善資源環境要素確權
《指引》明確提出，“有關部門要分領域健全完善資源環境要素確權、登記、抵押、流轉等制度”。
何為資源環境要素？2024年中共中央、國務院發布的《關于全面推進美麗中國建設的意見》明確提出，健全資源環境要素市場化配置體系，把碳排放權、用能權、用水權、排污權等納入要素市場化配置改革總盤子。故而，資源環境要素應包括碳排放權、用能權、用水權、排污權等。
“排污權是資源環境要素的一個組成部分，經過數十年的研究和實踐，排污權交易逐漸發展成為環境管理的一個重要手段。”公眾環境研究中心（IPE）主任、蔚藍地圖創始人馬軍接受21世紀經濟報道采訪時表示，土地、水資源、礦產資源等，均為資源要素，而與大氣環境、水環境承載力和氣候穩定相關的排放權則可視為環境要素。
“理論上排污權交易能夠促進以較低成本方式實現減排，對于交易的雙方都有利，最終成本對于全社會來說是更優的。”馬軍表示，在實踐中建立統一的排污權交易并切實推動減排，還是很有挑戰的，理論上如果交易成本為零的話，排污權交易會自然發揮作用，但在實踐過程中交易成本是存在的，所以必須做好制度安排，制訂確權、登記、核算、驗證、信息披露等規則。
為什么要給資源環境要素確權？“環境資源是一種具有公共特性的公共產品，需要對公共產品的權屬進行梳理，若所有權歸屬不明確，則難以進行市場交易。”北京中創碳投科技有限公司首席雙碳官孟兵站向21世紀經濟報道介紹，全國統一的大市場旨在通過市場交易激活環境資源的權益。一旦生態產品能夠進入市場化交易階段，其權屬的明確性便成為不可或缺的特征。
孟兵站進一步解釋，盡管生態產品客觀存在，但它們因具備不同功能而具有多種交易可能性。在他看來，不同市場應由相應的政府職能部門進行管理，以形成各自的市場體系。自然資源環境可細分為多種不同的生態產品，而這些細分的生態產品各自構成獨立的市場體系和機制。這些市場體系的管理職責由不同的政府職能部門承擔，包括發布信息、管理產品交易以及進行監管。隨著各類生態產品市場機制的日益成熟，全國統一市場將逐步形成。
加快形成統一交易規則體系
“資源環境要素中最直接的是有關碳的部分，碳排放權的交易是在一系列的資源環境要素交易中做得較好的，在構建碳排放權交易統一大市場方面，仍然需要完善。”中央財經大學綠色金融國際研究院副院長施懿宸向21世紀經濟報道記者表示。
《指引》指出，“在數據歸集、產品交易、信息發布、監督管理等方面加快形成統一交易規則體系”。
就統一的環境要求交易規則體系而言，我國碳排放權的交易體系已相對健全。自2021年以來，全國碳市場正式啟動運行已三年有余。2024年《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）也已出臺，明確了碳排放權的監督管理體制，對全國碳排放權交易市場管理平臺建設作了明確規定。
根據《2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案》，納入全國碳排放權交易市場2023年度配額管理的發電行業重點排放單位共計2096家，年覆蓋二氧化碳排放量約52億噸。
中國已經是全球最大碳市場，未來碳市場將納入更多的市場主體。2024年生態環境部發布《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》），明確了水泥、鋼鐵、電解鋁行業將被納入全國碳市場管控范圍。
就全國碳市場和地方碳市場的統一管理，我國已有部署。2024年2月26日，國務院新聞辦公室就《碳排放權交易管理暫行條例》有關情況舉行國務院政策例行吹風會。生態環境部副部長趙英民介紹，根據《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》要求，生態環境部正在建設全國統一的碳市場，實行統一的行業核算標準、統一的監管規則、統一的交易結算、統一的配額分配方案。除了不再新建地方碳市場。《條例》還明確，納入全國碳排放權交易市場的行業和企業不再參加地方的試點碳市場，即不重復管控。地方試點碳市場應當參照這次發布的《條例》，健全完善相關的管理制度，加強監督管理。
雖然全國碳市場已運行三年，但是仍面臨著一些挑戰。施懿宸向21世紀經濟報道記者表示，當前，全國碳市場發展面臨的主要問題之一是尚未完全具備金融屬性。一旦解決確權問題，碳排放權的流轉將更為順暢。目前，金融機構無法參與交易，導致許多權利無法得到充分確認。
此外，施懿宸認為，眾多企業在全國各地進行登記，缺乏統一的管理，使得碳排放權的管理分散而不集中。“在監督管理方面，國家發展改革委作為牽頭，還需要生態環境部、中國證監會等多部門的相互協作。”
《指引》指出，數據歸集是統一交易規則體系的一個重要方面。
“數據是交易的前提，數據割裂將影響交易流通。”施懿宸表示，例如，深圳市碳市場試點就存在交易規則和數據不統一的問題。上市公司就只有上海、北京、深圳三個交易所，但我國共有北京、天津、上海、廣州等9個區域碳排放權交易市場和對應的交易所。這9個地方交易所其中的數據如果沒有互相流通，碳排放交易市場的活絡是相對困難的。
清華大學環境學院副院長徐明在第二屆天工論壇上接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，無論是碳交易還是碳足跡核算，數據歸集是很重要的一個方面，在這個過程中數據要素能夠變成一個可被交易、能夠產生價值的產品。要防止數據造假問題。
徐明認為，在數據來源方面，應該形成一個數據審核和認證機制，比如讓有公信力的第三方認證機構把數據進行認證，這樣才能使其成為數據要素。數據不等同于實際的產品，它具有可復制性，所以還要考慮怎樣避免一份數據多個人使用的問題。
首先要做好數據工作，才能更好地進行產品的交易，交易之后才會有相關信息的發布和監督。在公布信息方面主要是指產品信息，涉及多個區域、多個主體，所以信息需要統一。
第二，要能夠有減排工藝上的技術手段。
第三，交易體系要做好數據匯集并避免數據造假。
最后，從綠色金融的角度，金融工具如何發揮作用形成市場，產生收益。
探索開展跨省排污權交易
除了碳排放權受市場關注外，近些年排污權交易也促進了污染減排和資源優化配置，為企業綠色轉型提供了新的動力。
《指引》明確，鼓勵有條件的地區建立實施省域內統一的排污權有償使用和交易制度，根據污染物減排工作需要有序擴大交易類型和區域范圍。針對區域聯防聯控、協同共治的大氣、水等領域重點污染物，探索開展跨省級行政區排污權交易。
“不同產業的污染物有一定差異性，且這些產業的分布也呈現地域性差異。我國目前僅在部分地區實行排污權交易。《指引》中提出，鼓勵具備條件的地區構建統一的排污權交易市場，并依據本省的實際情況開展交易，以增強其針對性。”孟兵站向21世紀經濟報道介紹。
孟兵站認為，探索跨省級的排污權交易機制，與生態產品價值實現中的生態補償機制具有相似之處。生態補償機制涉及橫向補償，以及跨地區、跨地域的縱向補償。以河流上下游橫向補償為例，上游地區若能有效保護水質，下游地區便能享受到清潔的水資源，進而利用這些資源發展工業。然而，上游地區在保護水質的過程中可能會錯失一些經濟發展機會，因此，下游地區應當對上游地區進行相應的補償。基于此，跨省級的排污權交易機制也應體現類似的補償原則。
“排污權交易和碳排放權交易本質上的道理是一致的，都是通過比較高效的市場機制管理手段來實現排污或碳排放權的靈活有效分配。”徐明向21世紀經濟報道記者表示，排污權交易制度的出現，一方面使企業能夠得到有效的排污配額，另一方面降低了政府的政策成本。
“排污權和碳排放權的交易又有相對不同的地方。”徐明指出，碳排放權交易過程中，其排放氣體沒有地域邊界，都是影響全球氣候變化的因素，而排污權交易所對應的排放的污染物與地域非常相關，相同的污染物對于不同地域影響是不一致的，所以排污權的交易更多是統一地區的內部交易。
21世紀經濟報道記者了解到，當前，多個地區如浙江、山東、寧夏等地已經開展了排污權交易試點。
施懿宸表示，實現統一的排污權價格是合理的。
以水污染為例，上游地區若造成水質惡化，影響到下游地區，兩者之間存在直接的聯系。若要求下游地區支付費用以促使上游地區治理污染，這顯然是不合理的。企業經營成本的差異往往源于外部性問題，傳統上由政府來調節這些差異，然而，在市場化的交易體系下，企業會傾向于遷移到外部成本較低的地區，實現統一的排污權價格對企業來說是有利的。
既鼓勵省內統一的排污權有償使用和交易制度，又探索開展跨省級行政區排污權交易。兩個目標該如何協調發展？
“想要實現協同發展，得靠跨部門合作，實現預期目標，還需要制定更多的具體細則。”施懿宸表示，既要省內統一排污權的有償使用和交易，又要跨省區進行排污權的交易，其實是不容易的。《指引》已經指出了明確的方向，實際操作的問題還需要多部門之間進行協商。
（實習生朱潤秋對本文亦有貢獻）
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