21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 前不久住建部提出要通過貨幣化安置等方式，新增實施100萬套城中村和危舊房改造，這也成為近期房地產政策“組合拳”的一大亮點。其后住建部和財政部聯合印發通知，將政策支持范圍從最初的35個超大特大城市和城區常住人口300萬以上的大城市，擴圍至近300個地級及以上城市。
日前江蘇省住房和城鄉建設廳明確，根據最新政策，江蘇13個設區市所轄的55個行政區均在城中村改造政策支持范圍內。各地城中村改造工作也在有序推進，如近日，貴陽市城市更新事務中心表示，貴陽市今年計劃實施的46個城中村改造項目目前已全部進場施工，開工率100%。
在一攬子政策支持下，熱點城市樓市回穩跡象明顯，但整體來看房地產市場仍面臨較大的調整壓力。在這樣的背景下，新增100萬套城中村和危舊房改造對房地產的影響如何？應該如何看待新增的改造體量？哪些城市或將重點得到政策支持？如何讓城中村改造更可持續？怎樣更好通過城中村改造推進新型城鎮化高質量發展？
就上述問題，日前21世紀經濟報道記者專訪了清華大學建筑學院城市規劃系教授、清華大學土地利用與住房政策研究中心主任田莉。
田莉認為，新增實施100萬套城中村和危舊房改造，有助于實現提質量、補短板、促投資等多方面目標。要正確理解這一政策，不能僅關注城中村改造的數字，還要關注不同城市的改造方式。對于大部分城市而言，在當前房地產全面重組與政府財政壓力加大的情況下，以往主要依靠政府投資或房地產開發驅動的城中村改造模式已難以為繼，城中村改造模式亟待改革。
田莉呼吁，要鼓勵城中村改造模式創新，鼓勵政府為市場和社會賦權，市場、村集體和村民合作進行城中村的改造。通過政府、市場、社會三者通力合作，探索出一條自主更新、可持續、可推廣的中國特色城中村改造之路。
清華大學建筑學院城市規劃系教授、清華大學土地利用與住房政策研究中心主任田莉（受訪者供圖）
不必過于執著“100萬套”這個數字本身
《21世紀》：為什么近期提出新增實施100萬套城中村改造和危舊房改造？你如何看待這一新增改造體量？
田莉：這次提出新增實施100萬套城中村和危舊房改造，著力提質量、補短板、促投資，有多重經濟、社會、環境目標。改造提升城中村居住質量，是中國式現代化的必然要求，有助于推動城鄉高質量發展，也能帶動投資，助力經濟增長。
與棚改高峰和房地產上行時期的改造體量相比，這次新增城中村改造的數量看上去確實不算大。但2021年以來，房地產結構面臨全面重組，如果新增100萬套城中村改造和危舊房改造都沿用商品房開發模式，那么在現在的市場形勢下體量就顯得非常大，這也存在加劇市場供過于求的風險。
我認為大家不必過于執著100萬套這個數字本身，更應該思考其背后的政策意圖。要正確理解這一增量政策，不能單看新增100萬套的數字，還要關注如何改造的問題，后者更為重要。
《21世紀》：政策支持范圍擴大至近300城有怎樣的考慮？這一增量政策對房地產市場的影響如何？
田莉：城中村改造增量支持政策擴圍至近300個地級以上城市，可以在更大范圍內拉動投資。住房相關消費對居民消費的帶動明顯，城中村改造也可以帶動建筑、裝修等行業發展，產生新的就業機會。
新增的100萬套改造總量分解到近300城，政策支持每個城市改造的體量或沒有那么大。對房地產市場的影響，取決于在哪個城市改造、該城市的住房供需狀況以及具體的改造模式。如果超大特大城市沿用房地產開發模式，那很可能會對房地產市場帶來影響，但如果采用社會力量主導的改造模式，對房地產市場的影響應該不會特別大。
目前這一增量政策更多明確的是資金方面的支持，或是希望借助專項借款、專項債等專項資金支持的方式來撬動各地的城市更新。但是否還要繼續房地產開發模式，政策并未有明確規定，這也為一些地方的探索實踐留有余地和空間，允許各地自行探索適合本地市場實際的改造模式。各地情況千差萬別，中央層面制定大的政策思路不宜規定過細，各地可以根據自身情況來確定改造套數。
在房地產市場下行的情況下，僅依靠一個政策不可能解決所有問題。城中村改造需要考慮市場需求，遵循市場規律，并充分考量當下能夠動用的資源和工具。結合之前我們對其他相關政策效果的調研和跟蹤，我認為整體來看，新增100萬套城中村改造和危舊房改造這個單一政策的影響和撬動效應或比較有限。
《21世紀》：你曾談到城中村改造如果聚焦比較偏遠的城市，或進一步造成空置和債務問題，這次的增量政策是否有這樣的風險？政策擴圍后哪些城市或者區域將得到重點支持？
田莉:我國地區差異大，城中村改造沒有放之四海皆準的模式，探索可持續的城中村改造模式不僅涉及長遠，也關乎當下。對于三四線城市，尤其是人口流出城市而言，城中村改造不是說有資金、能蓋房這么簡單，盲目新建住房將增加庫存壓力，加劇債務風險。如何推進城中村改造，取決于各地基于當前樓市和當地實際的差異化選擇，以及如何找到適合本地的城中村改造方法。
不同城市的情況不同，這次新增100萬套城中村和危舊房改造，哪些城市、哪些項目能夠得到政策支持，也要看地方政府的選擇以及各地項目的推進情況。
《21世紀》：這次增量政策提出要以貨幣化安置為主，這是出于什么考慮？
田莉：通過貨幣化安置的方式，被安置居民在住房選擇上更具靈活性，比如可以選擇更換居住區位，同時也能縮短安置的過渡期限。另外，當前商品方式市場去庫存壓力較大，主要通過貨幣化安置的方式來推進新增的城中村改造，也有利于消化各地的存量商品房，推動房地產市場止跌回穩。
從政府和開發商主導轉向“市場+社會”合作改造
《21世紀》：你一直在呼吁改革城中村改造模式，對此能否展開講講？
田莉：以往城中村改造主要依靠政府投資或房地產開發來帶動，當前在房地產市場面臨下行壓力、人口總量下降的大背景下，這兩種城中村改造模式面臨諸多挑戰，難以持續。
一方面，房地產市場持續調整，市場庫存高企，在大部分城市和地區，開發商通過商品房開發帶動城市局部改造的模式已難以為繼。另一方面，政府土地出讓收入減少，疊加地方債務壓力，主要依靠政府投資來推進的城中村改造模式也不可持續。
房地產市場發展慢下來，我們更應該深刻反思之前走過的道路中的問題，思考在促進城鄉高質量發展的過程中，如何通過政府、市場、社會三者的合作，找到比較公平的、可持續的改造模式。
對此，我認為當前必須引入社會資金，探索多元化的改造道路。主要包括兩種情況，一是在集體經濟實力較強或村民有一定經濟實力，且有改造意愿的城中村，政府要考慮向社會賦權，比如提供規劃和審批支持、推進配套產權制度改革等。這一模式主要由原業主主導，在改善其居住環境的同時，也可以用相對低的成本適度拓展其住房面積，同時降低政府負擔。為保障政府收益，在改造過程中也可以圍繞收取土地增值稅等方向探索。
二是針對集體經濟實力較弱、難以動員村民共同改造的城中村而言，要充分依靠社會和市場的力量來推進改造。這可以借鑒廣東在“三舊”改造期間的經驗，通過社會和市場力量賦能原業主，通力合作進行自主改造，允許適當增量，將集體房屋產權適度正規化。
需要注意的是，對于推進社會力量改造而言，與低成本資金支持相比，體制機制改革的影響更有力也更深遠，潛在的撬動效應巨大。要推動社會力量改造，政府賦權最為重要。中央層面應適度允許各地根據實際探索改造模式，地方政府要改革創新，為市場和社會賦權，這也是堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的題中應有之義。
在改造模式改革過程中，最重要的是處理好政府、市場和原業主之間的關系，做好改造中的成本分攤和增值收益分配，讓三方都能受益的模式才能長久。但也要注意把握尺度，要在地方政府的統籌下進行，避免市場或社會失靈。
《21世紀》：不同城市應該如何進行不同的探索？怎樣判斷推進哪種改造模式？
田莉：我認為應該綜合考慮當地房地產市場情況和人口變化情況。
對于人口流入較多的超大城市，不同片區也可以采取不同的改造模式。北京、上海、廣州和深圳等超大城市的核心地段仍需要增量住房，城中村改造可以繼續做增量開發，適當增加租賃房、商品房。在區位不那么好的地段，市場供大于求，房地產開發模式也很難推進。對于這些地區而言，可以為村集體和村民賦權，允許其自主改造，達到改善居住品質、降低政府資金投入壓力和弱化對房地產市場沖擊的多重目標。
但是對于普通地級市，甚至出現人口流出的中小城市而言，再沿用房地產開發模式不太現實，這些城市可以通過原拆原建或者自拆自建的方式，發揮社會力量的作用來推進城中村改造。
《21世紀》：你曾談到，在不同的城中村改造模式中，外來人口一直缺位，你認為怎樣才能更好解決外來人口居住問題，高質量推進新型城鎮化？
田莉：農業轉移人口的市民化問題是新型城鎮化面臨的關鍵問題，近十年來我國在降低落戶門檻等方面取得積極進展，但中小城市和省會城市的農業轉移人口受益更多，在就業機會最集中的超大特大城市，農業轉移人口市民化問題仍然有待加力推進。
農民工市民化最大的成本來自住房，曾有經濟學家測算，住房成本占比達75%，遠高于子女教育等其他成本。從現實來看，農業轉移人口的住房問題，很大程度上是靠城中村來解決的，他們在犧牲居住品質的前提下才能支付得起租金，這是我國城鄉高質量發展面臨的一大挑戰。
在城中村居住的人，大部分是農民工等新市民。城中村原住民是傳統城中村改造的既得利益者，享受了城市化的紅利。但這種紅利建立在大量農民工居住權益不受保障的情況下，這些居住在城中村中的農民工等新市民群體在城市工作，但難以享受到廉租房、公租房等住房權益。
開發商主導的城中村改造會導致租金上漲，外來人口為降低居住成本，被迫到更遠的城中村或城鄉結合部居住，就業機會與公共服務更少更差。在拆遷過程中，外來人口享受不到來自政府與開發商對原業主的各種政策照顧與安置優惠，加劇了改造過程中在城中村租住的新市民與外來人口的邊緣化現象。
通過單一的城中村改造很難完全解決新市民的住房問題，大規模的低成本租賃住房都由政府來提供也不現實，推動農業轉移人口住房保障享有同遷入地戶籍人口同等權利仍然任重道遠。
著眼當下，要增加低成本租賃住房供應，在保障性住房體系建設之外，如果政府支持社會力量參與城中村自主改造，并鼓勵原業主適當增加租賃住房供應，將能在改善新市民居住條件的同時，減緩租金上漲的速度，讓這些新市民以低于周邊商品房的租金，租到相對高品質的房源，我認為這也是解決這些新市民住房問題的一個路徑。
《21世紀》：如何確保城中村改造項目與周邊城市功能有機銜接，避免形成新的城市孤島？要更好推進城中村改造工作，你認為還有哪些需要注意的地方？
田莉：要使城中村與城市整體發展相協調，一方面要著力補齊區域內的基礎設施和基本公共服務設施短板。另一方面要注重保障在城中村居住的農業轉移人口等新市民的權利，通過鼓勵、信任和支持網絡，幫助其建立在城市生活的歸屬感和責任感。并通過低成本資金支持、責任規劃師等途徑，為新市民提供必要的住房和公共服務設施。
未來要更好推進城中村改造，在政策方向上，我認為要允許各地進行創新嘗試，并給予一定的試錯空間。在實際操作中，政府可以在全面調查基礎上，在第三方配合下制定整村改造補償的“蛋糕”總量，然后經村民內部協商達成一致同意后方可申請加入城市更新流程。為避免拆遷補償標準“水漲船高”，應建立“整村統籌改造”權益的跨村競爭機制，城中村內部進行內部博弈與談判并達成一致意見，才能申請享受低成本資金等政策支持。
另外，政府在城中村改造中除了要為市場和社會力量賦權，未來還要為改造提供技術支持，也可以適度提供低成本資金，發揮基層黨組織的力量，鼓勵改造模式創新，探索出一條自主更新、可持續、可推廣的中國特色城中村改造之路。
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