21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者李莎 北京報(bào)道 前不久住建部提出要通過(guò)貨幣化安置等方式，新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村和危舊房改造，這也成為近期房地產(chǎn)政策“組合拳”的一大亮點(diǎn)。其后住建部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)通知，將政策支持范圍從最初的35個(gè)超大特大城市和城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的大城市，擴(kuò)圍至近300個(gè)地級(jí)及以上城市。
日前江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳明確，根據(jù)最新政策，江蘇13個(gè)設(shè)區(qū)市所轄的55個(gè)行政區(qū)均在城中村改造政策支持范圍內(nèi)。各地城中村改造工作也在有序推進(jìn)，如近日，貴陽(yáng)市城市更新事務(wù)中心表示，貴陽(yáng)市今年計(jì)劃實(shí)施的46個(gè)城中村改造項(xiàng)目目前已全部進(jìn)場(chǎng)施工，開(kāi)工率100%。
在一攬子政策支持下，熱點(diǎn)城市樓市回穩(wěn)跡象明顯，但整體來(lái)看房地產(chǎn)市場(chǎng)仍面臨較大的調(diào)整壓力。在這樣的背景下，新增100萬(wàn)套城中村和危舊房改造對(duì)房地產(chǎn)的影響如何？應(yīng)該如何看待新增的改造體量？哪些城市或?qū)⒅攸c(diǎn)得到政策支持？如何讓城中村改造更可持續(xù)？怎樣更好通過(guò)城中村改造推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展？
就上述問(wèn)題，日前21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪了清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、清華大學(xué)土地利用與住房政策研究中心主任田莉。
田莉認(rèn)為，新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村和危舊房改造，有助于實(shí)現(xiàn)提質(zhì)量、補(bǔ)短板、促投資等多方面目標(biāo)。要正確理解這一政策，不能僅關(guān)注城中村改造的數(shù)字，還要關(guān)注不同城市的改造方式。對(duì)于大部分城市而言，在當(dāng)前房地產(chǎn)全面重組與政府財(cái)政壓力加大的情況下，以往主要依靠政府投資或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)驅(qū)動(dòng)的城中村改造模式已難以為繼，城中村改造模式亟待改革。
田莉呼吁，要鼓勵(lì)城中村改造模式創(chuàng)新，鼓勵(lì)政府為市場(chǎng)和社會(huì)賦權(quán)，市場(chǎng)、村集體和村民合作進(jìn)行城中村的改造。通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者通力合作，探索出一條自主更新、可持續(xù)、可推廣的中國(guó)特色城中村改造之路。
清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、清華大學(xué)土地利用與住房政策研究中心主任田莉（受訪者供圖）
不必過(guò)于執(zhí)著“100萬(wàn)套”這個(gè)數(shù)字本身
《21世紀(jì)》：為什么近期提出新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造？你如何看待這一新增改造體量？
田莉：這次提出新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村和危舊房改造，著力提質(zhì)量、補(bǔ)短板、促投資，有多重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境目標(biāo)。改造提升城中村居住質(zhì)量，是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，也能帶動(dòng)投資，助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
與棚改高峰和房地產(chǎn)上行時(shí)期的改造體量相比，這次新增城中村改造的數(shù)量看上去確實(shí)不算大。但2021年以來(lái)，房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)面臨全面重組，如果新增100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造都沿用商品房開(kāi)發(fā)模式，那么在現(xiàn)在的市場(chǎng)形勢(shì)下體量就顯得非常大，這也存在加劇市場(chǎng)供過(guò)于求的風(fēng)險(xiǎn)。
我認(rèn)為大家不必過(guò)于執(zhí)著100萬(wàn)套這個(gè)數(shù)字本身，更應(yīng)該思考其背后的政策意圖。要正確理解這一增量政策，不能單看新增100萬(wàn)套的數(shù)字，還要關(guān)注如何改造的問(wèn)題，后者更為重要。
《21世紀(jì)》：政策支持范圍擴(kuò)大至近300城有怎樣的考慮？這一增量政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響如何？
田莉：城中村改造增量支持政策擴(kuò)圍至近300個(gè)地級(jí)以上城市，可以在更大范圍內(nèi)拉動(dòng)投資。住房相關(guān)消費(fèi)對(duì)居民消費(fèi)的帶動(dòng)明顯，城中村改造也可以帶動(dòng)建筑、裝修等行業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生新的就業(yè)機(jī)會(huì)。
新增的100萬(wàn)套改造總量分解到近300城，政策支持每個(gè)城市改造的體量或沒(méi)有那么大。對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，取決于在哪個(gè)城市改造、該城市的住房供需狀況以及具體的改造模式。如果超大特大城市沿用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式，那很可能會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)影響，但如果采用社會(huì)力量主導(dǎo)的改造模式，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響應(yīng)該不會(huì)特別大。
目前這一增量政策更多明確的是資金方面的支持，或是希望借助專項(xiàng)借款、專項(xiàng)債等專項(xiàng)資金支持的方式來(lái)撬動(dòng)各地的城市更新。但是否還要繼續(xù)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式，政策并未有明確規(guī)定，這也為一些地方的探索實(shí)踐留有余地和空間，允許各地自行探索適合本地市場(chǎng)實(shí)際的改造模式。各地情況千差萬(wàn)別，中央層面制定大的政策思路不宜規(guī)定過(guò)細(xì)，各地可以根據(jù)自身情況來(lái)確定改造套數(shù)。
在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行的情況下，僅依靠一個(gè)政策不可能解決所有問(wèn)題。城中村改造需要考慮市場(chǎng)需求，遵循市場(chǎng)規(guī)律，并充分考量當(dāng)下能夠動(dòng)用的資源和工具。結(jié)合之前我們對(duì)其他相關(guān)政策效果的調(diào)研和跟蹤，我認(rèn)為整體來(lái)看，新增100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造這個(gè)單一政策的影響和撬動(dòng)效應(yīng)或比較有限。
《21世紀(jì)》：你曾談到城中村改造如果聚焦比較偏遠(yuǎn)的城市，或進(jìn)一步造成空置和債務(wù)問(wèn)題，這次的增量政策是否有這樣的風(fēng)險(xiǎn)？政策擴(kuò)圍后哪些城市或者區(qū)域?qū)⒌玫街攸c(diǎn)支持？
田莉:我國(guó)地區(qū)差異大，城中村改造沒(méi)有放之四海皆準(zhǔn)的模式，探索可持續(xù)的城中村改造模式不僅涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)，也關(guān)乎當(dāng)下。對(duì)于三四線城市，尤其是人口流出城市而言，城中村改造不是說(shuō)有資金、能蓋房這么簡(jiǎn)單，盲目新建住房將增加庫(kù)存壓力，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如何推進(jìn)城中村改造，取決于各地基于當(dāng)前樓市和當(dāng)?shù)貙?shí)際的差異化選擇，以及如何找到適合本地的城中村改造方法。
不同城市的情況不同，這次新增100萬(wàn)套城中村和危舊房改造，哪些城市、哪些項(xiàng)目能夠得到政策支持，也要看地方政府的選擇以及各地項(xiàng)目的推進(jìn)情況。
《21世紀(jì)》：這次增量政策提出要以貨幣化安置為主，這是出于什么考慮？
田莉：通過(guò)貨幣化安置的方式，被安置居民在住房選擇上更具靈活性，比如可以選擇更換居住區(qū)位，同時(shí)也能縮短安置的過(guò)渡期限。另外，當(dāng)前商品方式市場(chǎng)去庫(kù)存壓力較大，主要通過(guò)貨幣化安置的方式來(lái)推進(jìn)新增的城中村改造，也有利于消化各地的存量商品房，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。
從政府和開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)+社會(huì)”合作改造
《21世紀(jì)》：你一直在呼吁改革城中村改造模式，對(duì)此能否展開(kāi)講講？
田莉：以往城中村改造主要依靠政府投資或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)帶動(dòng)，當(dāng)前在房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨下行壓力、人口總量下降的大背景下，這兩種城中村改造模式面臨諸多挑戰(zhàn)，難以持續(xù)。
一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整，市場(chǎng)庫(kù)存高企，在大部分城市和地區(qū)，開(kāi)發(fā)商通過(guò)商品房開(kāi)發(fā)帶動(dòng)城市局部改造的模式已難以為繼。另一方面，政府土地出讓收入減少，疊加地方債務(wù)壓力，主要依靠政府投資來(lái)推進(jìn)的城中村改造模式也不可持續(xù)。
房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展慢下來(lái)，我們更應(yīng)該深刻反思之前走過(guò)的道路中的問(wèn)題，思考在促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，如何通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的合作，找到比較公平的、可持續(xù)的改造模式。
對(duì)此，我認(rèn)為當(dāng)前必須引入社會(huì)資金，探索多元化的改造道路。主要包括兩種情況，一是在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)或村民有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，且有改造意愿的城中村，政府要考慮向社會(huì)賦權(quán)，比如提供規(guī)劃和審批支持、推進(jìn)配套產(chǎn)權(quán)制度改革等。這一模式主要由原業(yè)主主導(dǎo)，在改善其居住環(huán)境的同時(shí)，也可以用相對(duì)低的成本適度拓展其住房面積，同時(shí)降低政府負(fù)擔(dān)。為保障政府收益，在改造過(guò)程中也可以圍繞收取土地增值稅等方向探索。
二是針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、難以動(dòng)員村民共同改造的城中村而言，要充分依靠社會(huì)和市場(chǎng)的力量來(lái)推進(jìn)改造。這可以借鑒廣東在“三舊”改造期間的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)社會(huì)和市場(chǎng)力量賦能原業(yè)主，通力合作進(jìn)行自主改造，允許適當(dāng)增量，將集體房屋產(chǎn)權(quán)適度正規(guī)化。
需要注意的是，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)力量改造而言，與低成本資金支持相比，體制機(jī)制改革的影響更有力也更深遠(yuǎn)，潛在的撬動(dòng)效應(yīng)巨大。要推動(dòng)社會(huì)力量改造，政府賦權(quán)最為重要。中央層面應(yīng)適度允許各地根據(jù)實(shí)際探索改造模式，地方政府要改革創(chuàng)新，為市場(chǎng)和社會(huì)賦權(quán)，這也是堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度的題中應(yīng)有之義。
在改造模式改革過(guò)程中，最重要的是處理好政府、市場(chǎng)和原業(yè)主之間的關(guān)系，做好改造中的成本分?jǐn)偤驮鲋凳找娣峙洌屓蕉寄苁芤娴哪Ｊ讲拍荛L(zhǎng)久。但也要注意把握尺度，要在地方政府的統(tǒng)籌下進(jìn)行，避免市場(chǎng)或社會(huì)失靈。
《21世紀(jì)》：不同城市應(yīng)該如何進(jìn)行不同的探索？怎樣判斷推進(jìn)哪種改造模式？
田莉：我認(rèn)為應(yīng)該綜合考慮當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)情況和人口變化情況。
對(duì)于人口流入較多的超大城市，不同片區(qū)也可以采取不同的改造模式。北京、上海、廣州和深圳等超大城市的核心地段仍需要增量住房，城中村改造可以繼續(xù)做增量開(kāi)發(fā)，適當(dāng)增加租賃房、商品房。在區(qū)位不那么好的地段，市場(chǎng)供大于求，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式也很難推進(jìn)。對(duì)于這些地區(qū)而言，可以為村集體和村民賦權(quán)，允許其自主改造，達(dá)到改善居住品質(zhì)、降低政府資金投入壓力和弱化對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)沖擊的多重目標(biāo)。
但是對(duì)于普通地級(jí)市，甚至出現(xiàn)人口流出的中小城市而言，再沿用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式不太現(xiàn)實(shí)，這些城市可以通過(guò)原拆原建或者自拆自建的方式，發(fā)揮社會(huì)力量的作用來(lái)推進(jìn)城中村改造。
《21世紀(jì)》：你曾談到，在不同的城中村改造模式中，外來(lái)人口一直缺位，你認(rèn)為怎樣才能更好解決外來(lái)人口居住問(wèn)題，高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化？
田莉：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題是新型城鎮(zhèn)化面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，近十年來(lái)我國(guó)在降低落戶門(mén)檻等方面取得積極進(jìn)展，但中小城市和省會(huì)城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受益更多，在就業(yè)機(jī)會(huì)最集中的超大特大城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題仍然有待加力推進(jìn)。
農(nóng)民工市民化最大的成本來(lái)自住房，曾有經(jīng)濟(jì)學(xué)家測(cè)算，住房成本占比達(dá)75%，遠(yuǎn)高于子女教育等其他成本。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題，很大程度上是靠城中村來(lái)解決的，他們?cè)跔奚幼∑焚|(zhì)的前提下才能支付得起租金，這是我國(guó)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展面臨的一大挑戰(zhàn)。
在城中村居住的人，大部分是農(nóng)民工等新市民。城中村原住民是傳統(tǒng)城中村改造的既得利益者，享受了城市化的紅利。但這種紅利建立在大量農(nóng)民工居住權(quán)益不受保障的情況下，這些居住在城中村中的農(nóng)民工等新市民群體在城市工作，但難以享受到廉租房、公租房等住房權(quán)益。
開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的城中村改造會(huì)導(dǎo)致租金上漲，外來(lái)人口為降低居住成本，被迫到更遠(yuǎn)的城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部居住，就業(yè)機(jī)會(huì)與公共服務(wù)更少更差。在拆遷過(guò)程中，外來(lái)人口享受不到來(lái)自政府與開(kāi)發(fā)商對(duì)原業(yè)主的各種政策照顧與安置優(yōu)惠，加劇了改造過(guò)程中在城中村租住的新市民與外來(lái)人口的邊緣化現(xiàn)象。
通過(guò)單一的城中村改造很難完全解決新市民的住房問(wèn)題，大規(guī)模的低成本租賃住房都由政府來(lái)提供也不現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利仍然任重道遠(yuǎn)。
著眼當(dāng)下，要增加低成本租賃住房供應(yīng)，在保障性住房體系建設(shè)之外，如果政府支持社會(huì)力量參與城中村自主改造，并鼓勵(lì)原業(yè)主適當(dāng)增加租賃住房供應(yīng)，將能在改善新市民居住條件的同時(shí)，減緩租金上漲的速度，讓這些新市民以低于周邊商品房的租金，租到相對(duì)高品質(zhì)的房源，我認(rèn)為這也是解決這些新市民住房問(wèn)題的一個(gè)路徑。
《21世紀(jì)》：如何確保城中村改造項(xiàng)目與周邊城市功能有機(jī)銜接，避免形成新的城市孤島？要更好推進(jìn)城中村改造工作，你認(rèn)為還有哪些需要注意的地方？
田莉：要使城中村與城市整體發(fā)展相協(xié)調(diào)，一方面要著力補(bǔ)齊區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施短板。另一方面要注重保障在城中村居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等新市民的權(quán)利，通過(guò)鼓勵(lì)、信任和支持網(wǎng)絡(luò)，幫助其建立在城市生活的歸屬感和責(zé)任感。并通過(guò)低成本資金支持、責(zé)任規(guī)劃師等途徑，為新市民提供必要的住房和公共服務(wù)設(shè)施。
未來(lái)要更好推進(jìn)城中村改造，在政策方向上，我認(rèn)為要允許各地進(jìn)行創(chuàng)新嘗試，并給予一定的試錯(cuò)空間。在實(shí)際操作中，政府可以在全面調(diào)查基礎(chǔ)上，在第三方配合下制定整村改造補(bǔ)償?shù)摹暗案狻笨偭浚缓蠼?jīng)村民內(nèi)部協(xié)商達(dá)成一致同意后方可申請(qǐng)加入城市更新流程。為避免拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“水漲船高”，應(yīng)建立“整村統(tǒng)籌改造”權(quán)益的跨村競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，城中村內(nèi)部進(jìn)行內(nèi)部博弈與談判并達(dá)成一致意見(jiàn)，才能申請(qǐng)享受低成本資金等政策支持。
另外，政府在城中村改造中除了要為市場(chǎng)和社會(huì)力量賦權(quán)，未來(lái)還要為改造提供技術(shù)支持，也可以適度提供低成本資金，發(fā)揮基層黨組織的力量，鼓勵(lì)改造模式創(chuàng)新，探索出一條自主更新、可持續(xù)、可推廣的中國(guó)特色城中村改造之路。
本文鏈接：專訪清華大學(xué)田莉：城中村改造不能單看新增100萬(wàn)套的數(shù)字，更應(yīng)關(guān)注改造模式變革http://www.lensthegame.com/show-4-14275-0.html
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