21世紀經濟報道記者周瀟梟 北京報道 10月12日，財政部部長藍佛安與三位副部長廖岷、王東偉、郭婷婷，共同出席國新辦發布會，介紹一攬子財政增量政策的具體部署。
據介紹，近期財政部將陸續推出一攬子針對性增量舉措，主要包括加力支持地方化解政府債務風險、發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本、支持推動房地產市場止跌回穩、加大對重點群體的支持保障力度這四個方面。
藍佛安還特別強調，逆周期調節絕不僅僅是以上的四點，這四點是目前已經進入決策程序的政策，還有其他政策工具也正在研究中，比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。
近期一攬子增量政策聚焦四方面
藍佛安表示，按照9月26日召開的中央政治局會議部署，財政部在加快落實已確定政策的基礎上，圍繞穩增長、擴內需、化風險，將在近期陸續推出一攬子有針對性增量政策舉措。主要包括以下幾個方面：
第一，加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度，支持地方化解隱性債務，地方可以騰出更多精力和財力空間來促發展、保民生。
第二，發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升這些銀行抵御風險和信貸投放能力，更好地服務實體經濟發展。
第三，疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩。
第四，加大對重點群體的支持保障力度，國慶節前已向困難群眾發放一次性生活補助，下一步還將針對學生群體加大獎優助困力度，提升整體消費能力。
中國社科院財政稅收研究中心主任楊志勇對21世紀經濟報道記者表示，這一攬子財政增量政策總體是符合市場預期的。四方面政策舉措，抓住了一些突出問題，政策的針對性很強。當前部分地區財力比較緊張，通過加大化債力度，能減輕地方債務壓力，增強地方自有綜合財力，讓地方更好地發展經濟、改善民生。化債資金到位后，有助于解決一些“三角債”，相關企業的資金也能到位，能讓經濟更好地循環，推動經濟更好恢復。
中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云對21世紀經濟報道記者表示，這一攬子財政增量政策主要針對四個群體，分別是地方政府、大型國有商業銀行、房地產行業、低收入群體等，兼顧了紓困和發展，既著眼于供給端也有需求端，總體來看財政政策力度較大，且后勁很足。財政部明確當前仍有較多政策工具，意味著會視現實需要推出后續的舉措，這是很好的預期管理。
國海證券首席經濟學家夏磊對21世紀經濟報道記者表示，財政部宣布的多項增量政策，旨在穩增長、擴內需、化風險。一是地方債務置換。2023年地方政府債務余額首次突破40萬億元，債券利息支付達1.2萬億元，財政壓力不小。通過大幅增加債務額度，特別是推動置換地方政府隱性債務，能調整債務結構，減輕地方債務壓力，為地方騰出更多空間用于發展和民生。二是支持大型商業銀行。通過發行特別國債，補充國有大型商業銀行的核心一級資本，有利于增強銀行抵御風險的能力，同時支持信貸擴張，促進實體經濟發展。三是穩定房地產市場。利用地方政府專項債券和其他財稅工具，支持房地產市場止跌回穩。允許專項債券用于收購存量商品房作為保障住房，推動房地產發展新模式加快構建。四是保障民生。重點加強對低收入群體、學生群體的支持，提高城鄉居民基礎養老金的最低標準。
較大規模債務置換額度即將揭曉
一攬子財政增量政策最重要的一項舉措在于化債，且這次力度是近年來最大的。
2022年下半年開始，一些地方出現了債務風險隱患。2023年7月，中央政治局會議明確，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。隨后，地方政府債券市場中，出現了特殊再融資債券、特殊新增專項債用以償還存量債務。自2023年10月以來至今，特殊再融資債券發行規模約1.5萬億元，特殊新增專項債發行規模約1.1萬億元。
藍佛安表示，2023年，財政部安排了超過2.2萬億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風險地區化解存量債務風險和清理拖欠企業賬款，地方政府債務風險得到了整體緩解。截至2023年末，全國納入政府債務信息平臺的隱性債務余額比2018年摸底數減少了50%，債務風險可控。2024年以來，經履行相關程序，財政部已經安排了1.2萬億元債務限額支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業賬款。
藍佛安進一步表示，為了緩解地方政府的化債壓力，除每年繼續在新增專項債限額中專門安排一定規模的債券用于支持化解存量政府投資項目債務外，擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險，相關政策待履行法定程序后再向社會作詳盡說明。這項即將實施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施，這是一場政策及時雨，將大大減輕地方化債壓力，地方可騰出更多資源發展經濟，提振經營主體信心，鞏固基層“三保”。
在近幾年一攬子化債舉措之前，2015年至2018年我國曾開展過一輪大規模的地方債務置換，四年地方置換債券累計發行規模約12.2萬億元，其中2016年、2017年高峰期分別發行3.8萬億元、3.5萬億元。
興業研究宏觀團隊表示，“每年持續在新增專項債限額中安排一定規模用于化解存量政府投資項目債務”，這類特殊新增專項債利用的是每年新增債務限額，不占用存量債務限額，進一步增加了地方存量隱性債務化解空間；“擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務”，地方隱性債務一次性、大規模顯性化，有望很大程度上幫助地方隱性債務拉長期限、降低成本，置換為地方政府債務后可以通過再融資債實現本金持續滾動，減輕地方化債壓力。
中誠信國際研究院執行院長袁海霞對21世紀經濟報道記者表示，這次增加較大規模債務限額用以置換存量隱性債務，其具體規模預計在近期全國人大常委會會議審議通過后披露。財政部表示這是近年來化債力度最大的一項措施，預計本次新增債務限額規模或超過前一輪1.5萬億元特殊再融資債的規模，并以專項債為主。通過地方政府債券置換存量隱性債務，有助于緩解地方政府及城投企業短期償債壓力，特別是階段性緩釋部分區域的流動性風險，提振市場信心。存量隱性債務存量規模大、成本較高、涉及面較廣、風險較高，在當前利率繼續走低的環境下，通過地方政府債券置換存量隱性債務有助于進一步降低存量債務的付息壓力、推動優化地方債務結構。地方財政持續承壓的背景下，較大規模置換有助于減輕地方化債壓力，地方可將有限的財政資源騰挪用于經濟建設、“三保”等，緩解化債帶來的增長收縮效應。伴隨新一輪債務置換開展，存量隱性債務余額有望進一步減少，積極助力“一攬子化債方案”深入實施，以及5~10年化債計劃的推進。
東方金誠首席宏觀分析師王青表示，考慮到2023年下半年地方特殊再融資債券發行規模為1.39萬億元，預計今年四季度新發行的地方特殊再融資債券規模將超過去年，估計規模有可能在2~3萬億元左右。
2025年赤字率有望突破3%
今年財政收入增長不及預期，為了實現年初既定預算目標，外界對四季度增發國債等依然有期待。
藍佛安在發布會開場白的結尾明確表示，當前，我國經濟的基本面及市場廣闊、經濟韌性強、潛力大等有利條件并未改變，同時經濟運行出現了一些新的情況和問題。預計全國一般公共預算收入增速不及預期。“大家比較關注今年是否可以實現預算目標，可以負責任地告訴大家，中國財政有足夠的韌勁，通過采取綜合性措施，可以實現收支平衡，完成全年預算目標，請大家放心！”
2024年年初預算顯示，預計全國一般公共預算收入22.4萬億元，同比增長3.3%；全國一般公共預算支出28.5萬億元，同比增長4%。財政部最新數據顯示，1~9月份，全國一般公共預算支出20.18萬億元，增長2%，該增速不及年初預期。
藍佛安表示，將多措并舉、綜合施策，確保全年實現收支平衡。保持必要的財政支出強度，確保重點支出應支盡支，發揮好財政逆周期調節作用，推動完成全年經濟社會發展目標任務。主要包括三方面舉措，分別是有效補充財力、切實保障各項重點支出、用足用好各類債務資金。
實現全年收支平衡，最重要的舉措就是有效補充財力。藍佛安詳細解釋了“有效補充財力”的三條路徑，分別是：中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務和消化政府拖欠企業賬款；鼓勵有條件的地方盤活閑置資產，加強國有資本收益管理，努力增加財政收入；指導地方依法依規使用預算穩定調節基金等存量資金，保障財政支出需要。
外界對“實現預算平衡”有不同的解讀，有機構認為當前預算收入不及預期，預計四季度為了彌補預算缺口還可能增發政府債券；部分機構則認為，財政部已經給出盤活存量、平衡收支的方法，四季度預計不會就平衡預算收支增發國債。
袁海霞表示，若按照1~8月財政收入增速簡單推算，預計今年全年廣義財政實際收入與年初預算收入存在超2萬億元的缺口，其中一般公共預算收入缺口約1.2萬億元、政府性基金預算收入缺口約1.5萬億元，實現全年預算目標面臨壓力。但財政部在發布會上表示，“中國財政有足夠的韌勁，通過采取綜合性措施，可以實現收支平衡，完成全年預算目標”。補缺口的錢將主要來自三個方面，一是中央財政從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力；二是加大國有“三資”（資金、資產、資源）盤活力度，加強收益管理；三是積極動用預算穩定調節基金等存量資金。
需要指出的是，四季度仍有大量政府債券的資金效能有待逐漸釋放。藍佛安表示，目前，增發國債正在加快使用，超長期特別國債也在陸續下達使用。專項債券方面，待發額度加上已發未用的資金，后三個月各地共有2.3萬億元專項債券資金可安排使用。將督促地方切實用好各類債券資金，加快項目實施進度，根據實際需要及時撥付資金，盡快形成實物工作量，發揮對投資的拉動作用。
考慮到四季度仍有大量政府債券資金有待使用，預計外界對2025年的積極財政政策充滿期待。
華西證券首席經濟學家劉郁表示，發布會提到還有其他政策工具也正在研究中，舉例中涉及中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。“正在研究中”而非進入決策程序，這意味著調升赤字率、赤字率突破3%，可能在今年12月中央經濟工作會議中討論，到明年兩會時落地。
袁海霞表示，預計2024年底我國政府部門杠桿率為60.8%，相較其他主要經濟體而言并不高；且中央政府債務占比較低，僅為43.1%，中央政府仍有加杠桿的空間。在經濟修復基礎尚不穩固，經濟運行面臨有效需求不足、社會預期偏弱、風險隱患較多等背景下，積極財政仍需持續發力，可通過調升預算赤字、發行特別國債等支持經濟修復。若2025年預算赤字率上升至3.8%，或增加政府部門杠桿率約1.5個百分點；疊加本輪擬增發的大規模債務置換額度、特別國債額度，以及明年常規新增專項債、超長期特別國債額度，2025年底我國政府部門杠桿率可能增加6~7個百分點，依然低于主要經濟體的政府杠桿率。
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