21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者李莎 北京報(bào)道 2月19日下午，中央全面深化改革委員會第四次會議召開，會議審議通過了《關(guān)于改革土地管理制度增強(qiáng)對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力的意見》（后簡稱《意見》）。
會議強(qiáng)調(diào)，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，增強(qiáng)土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。
會議指出，要統(tǒng)籌好區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間利用，立足各地功能定位和資源稟賦，細(xì)化土地管理政策單元，提高資源開發(fā)利用水平，更好發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)示范引領(lǐng)作用。要嚴(yán)格落實(shí)國土空間管控邊界，嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。對一些探索性但又十分緊迫的改革舉措，要深入研究、穩(wěn)慎推進(jìn)。
國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國土經(jīng)濟(jì)室主任黃征學(xué)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，《意見》最突出的特點(diǎn)是把土地制度改革和區(qū)域經(jīng)濟(jì)，特別是保障優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展相結(jié)合，對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建設(shè)社會主義現(xiàn)代化示范區(qū)、引領(lǐng)區(qū)、先行區(qū)等都具有重要意義。
增強(qiáng)土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力
黃征學(xué)表示，優(yōu)勢地區(qū)是人口和經(jīng)濟(jì)集聚集中的地區(qū)，是中國式現(xiàn)代化的先行區(qū)、示范區(qū)和引領(lǐng)區(qū)，也是新發(fā)展格局中國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略連接點(diǎn)，提高土地要素的保障能力將聯(lián)動國內(nèi)外發(fā)展，提升全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和競爭力。
武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院副院長王磊向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，優(yōu)勢地區(qū)主要是城市地區(qū)，尤其是大中城市。
中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事長肖金成向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，各地每年都有一定的建設(shè)用地指標(biāo)，但有的地區(qū)發(fā)展較快，用地指標(biāo)比較緊張甚至嚴(yán)重不足，尤其是發(fā)展較快的東南沿海地區(qū)，對當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)和發(fā)展形成制約，而有的地區(qū)發(fā)展相對較慢，土地指標(biāo)有富余，可通過指標(biāo)交易等方式解決。
“十四五”規(guī)劃綱要鼓勵東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化，該文件明確，發(fā)揮創(chuàng)新要素集聚優(yōu)勢，加快在創(chuàng)新引領(lǐng)上實(shí)現(xiàn)突破，推動?xùn)|部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，經(jīng)濟(jì)大省要真正挑起大梁，為穩(wěn)定全國經(jīng)濟(jì)作出更大貢獻(xiàn)。
肖金成表示，社會各界對于適當(dāng)放開發(fā)達(dá)地區(qū)土地建設(shè)用地指標(biāo)限制的呼聲較高。《意見》的審議通過，有助于解決優(yōu)勢地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)的用地制約問題。
中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員陳明向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，《意見》的審議通過或傳遞出重要信息，即土地利用計(jì)劃指標(biāo)配置可能將從過去相對增加中西部地區(qū)計(jì)劃指標(biāo)，變化為向發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，增強(qiáng)土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。
具體到操作層面，陳明認(rèn)為，若未來地區(qū)土地指標(biāo)配置向優(yōu)勢地區(qū)傾斜，可能會通過將地區(qū)土地年度計(jì)劃指標(biāo)與技術(shù)總量指標(biāo)或平均指標(biāo)掛鉤的方式落地，如與地區(qū)稅收或者幾年內(nèi)新增建設(shè)用地的畝均稅收掛鉤，適度傾斜。
提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率
會議強(qiáng)調(diào)，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，增強(qiáng)土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。
對此，黃征學(xué)認(rèn)為，要重點(diǎn)深化城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等不同主體功能區(qū)土地政策研究，提高不同功能區(qū)土地政策的針對性、精準(zhǔn)性。
會議指出，要統(tǒng)籌好區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間利用，立足各地功能定位和資源稟賦，細(xì)化土地管理政策單元，提高資源開發(fā)利用水平，更好發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)示范引領(lǐng)作用。
黃征學(xué)表示，要進(jìn)一步細(xì)分優(yōu)勢地區(qū)的空間，分類制定差異化土地政策。如城鎮(zhèn)化地區(qū)主要是承載經(jīng)濟(jì)和人口，人地矛盾突出，要協(xié)調(diào)好建設(shè)用地和非建設(shè)用地的關(guān)系；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是維護(hù)糧食安全的主力軍，要強(qiáng)化耕地保護(hù)；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是維護(hù)生態(tài)安全的主戰(zhàn)場，要加強(qiáng)生態(tài)空間的硬約束。
會議強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格落實(shí)國土空間管控邊界，嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
2022年9月19日召開的“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會明確，三條控制線體現(xiàn)耕地保護(hù)優(yōu)先，先劃耕地保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線，再劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，倒逼土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會綠色轉(zhuǎn)型。
在肖金成看來，城市開發(fā)邊界根據(jù)城市發(fā)展趨勢確定，在城市開發(fā)邊界之內(nèi)，不應(yīng)該對用地進(jìn)行嚴(yán)格限制。他認(rèn)為，在國土空間規(guī)劃確定的城市開發(fā)邊界之內(nèi)，放寬農(nóng)田占用指標(biāo)限制，明確按照實(shí)際需要將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的政策和程序，是接下來改革土地管理制度的方向之一。
穩(wěn)慎推進(jìn)緊迫的探索性改革舉措
在王磊看來，相對于資本、勞動力、技術(shù)等要素而言，土地的物理形態(tài)不能流動，在土地利用上要采用占補(bǔ)平衡等方法來實(shí)現(xiàn)流動。再加上要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，保障國家糧食安全，并考慮遏制一些地方政府盲目發(fā)展沖動等因素，我國土地要素改革速度相對較慢，也比較審慎。
肖金成表示，在我國改革土地管理制度方面，仍然有很多制度問題需要深入研究與探索，其中尤以農(nóng)地為甚。比如在耕地占補(bǔ)平衡方面，一些地區(qū)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，但是耕地補(bǔ)充來源不足；再如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有助于解決城市建設(shè)用地不足、農(nóng)田減少、農(nóng)民利益受損害等問題，在重慶的試點(diǎn)比較成功，可向全國推廣，需要出臺具體的政策；又如集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地相對分散，地塊大小和位置受限，存在入市和開發(fā)難度，也可以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解決這一問題。此外，城鄉(xiāng)土地二元制度需要研究，深化改革。
會議明確，對一些探索性但又十分緊迫的改革舉措，要深入研究、穩(wěn)慎推進(jìn)。
對此，黃征學(xué)認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地改革、土地征收制度、城市存量建設(shè)用地盤活、土地指標(biāo)跨區(qū)域交易等內(nèi)容，都是一些探索性但又十分緊迫的改革舉措。
王磊表示，《意見》出臺之后，下一步或?qū)⒃谕恋匾馗母锓矫孀鲆恍┫到y(tǒng)性的頂層布局，推出一些具體的規(guī)劃和政策措施，突破城鄉(xiāng)之間、跨區(qū)域之間的用地難題，提高土地利用效率，助力形成全國統(tǒng)一的土地要素有序流轉(zhuǎn)市場。
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