21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者王峰北京報(bào)道 近日，教育部網(wǎng)站發(fā)布《校外培訓(xùn)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）。
正式出臺后，這部條例將成為2023年9月頒布的《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》之后第二部校外培訓(xùn)專門立法，且法律位階更高，是首個(gè)行政法規(guī)，更具基礎(chǔ)性。
在已經(jīng)頒布《民辦教育促進(jìn)法》《未成年人保護(hù)法》等法律，以及《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱《“雙減”意見》）及系列監(jiān)管政策之后，為何還要進(jìn)行校外培訓(xùn)專門立法？
黑龍江大學(xué)校長王敬波指出，“通過法治化的方式和手段對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施有效管理，是促進(jìn)我國校外培訓(xùn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，也是營造良好教育生態(tài)的現(xiàn)實(shí)所需。依法加強(qiáng)校外培訓(xùn)管理，重在加快校外培訓(xùn)立法，這是基礎(chǔ)、亦是前提。”
但就在《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》正式實(shí)施時(shí)，社會上曾出現(xiàn)“全面禁止校外培訓(xùn)”的謠言。如今，征求意見稿出爐，社會情緒會如何反應(yīng)？
專家指出，校外培訓(xùn)管理的法治化，將促使“雙減”政策執(zhí)行常態(tài)化，而不是取消校外培訓(xùn)。征求意見稿所體現(xiàn)的分類管理原則，還給非學(xué)科類培訓(xùn)和培訓(xùn)之外的創(chuàng)新教育產(chǎn)品留出了充足的發(fā)展空間。
不是取消和打壓校外培訓(xùn)
校外培訓(xùn)立法是大勢所趨。
《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》將教育培訓(xùn)作為重點(diǎn)加強(qiáng)的執(zhí)法領(lǐng)域。“推動校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法”被寫進(jìn)《教育部2022年工作要點(diǎn)》。
2022年10月28日，國務(wù)院向全國人大常委會作的“雙減”情況報(bào)告指出，加快推動校外培訓(xùn)監(jiān)督管理立法，進(jìn)一步發(fā)揮法治的引領(lǐng)、推動和保障作用。
過去校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)亂象叢生，治理難度大，主要原因之一在于法治化程度不足。
“由于校外培訓(xùn)市場外部負(fù)效應(yīng)的存在，市場機(jī)制難以有效控制，政府通過‘雙減’政策為過熱的校外培訓(xùn)市場踩下‘剎車’。通過校外培訓(xùn)專門立法，將有助于進(jìn)一步彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷，糾正市場失靈，促進(jìn)校外培訓(xùn)和學(xué)校教育優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動。”王敬波告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道。
不過，校外培訓(xùn)的法律制度此前一直有待完善。中國教育學(xué)會副會長周洪宇曾在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪時(shí)說，“《民辦教育促進(jìn)法》更多針對民辦學(xué)歷類學(xué)校，對校外培訓(xùn)的具體法條較少，重在法理適用。”
還有專家指出，2023年8月23日頒布的《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》主要是對校外培訓(xùn)行政處罰制度作出規(guī)定，調(diào)整范圍相對有限，且屬于部門規(guī)章，效力位階較低。
因此，征求意見稿正式出臺后，將成為校外培訓(xùn)管理重要的法律層面的依據(jù)。
將校外培訓(xùn)管理納入法治化軌道，并不是對校外培訓(xùn)的“打壓”甚至“取消”。
“從立法目的上講，校外培訓(xùn)管理并非要徹底杜絕校外培訓(xùn)，而在于引導(dǎo)校外培訓(xùn)立足于教育的公益性，以此為基礎(chǔ)保障公民的教育選擇權(quán)。”王敬波說。
她認(rèn)為，校外培訓(xùn)管理的法治化，不僅強(qiáng)化了管理力度，同時(shí)使管理程序法定化，彌補(bǔ)了教育法治“重實(shí)體輕程序”的缺陷。
聚焦主要矛盾精準(zhǔn)立法
過去校外培訓(xùn)管理重要制度出臺時(shí)，社會曾有“取消校外培訓(xùn)”的誤讀，此次征求意見稿出爐，會不會又被誤讀為“又允許校外培訓(xùn)了”？
事實(shí)上，校外培訓(xùn)從未被取消，“又允許校外培訓(xùn)”自然無從說起。但校外培訓(xùn)實(shí)行分類管理，管理手段有所區(qū)別。
教育部2021年7月曾印發(fā)通知，規(guī)定語文、數(shù)學(xué)、外語、物理等學(xué)科的校外培訓(xùn)按照學(xué)科類培訓(xùn)管理，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記為非營利性法人，并由主管部門實(shí)行規(guī)模調(diào)控。體育、藝術(shù)、綜合實(shí)踐活動等科目的校外培訓(xùn)按照非學(xué)科類培訓(xùn)管理，可以登記為營利性法人并實(shí)行市場定價(jià)，但同樣遵循教育公益性原則，成為學(xué)校教育有益補(bǔ)充。
行業(yè)、家長普遍關(guān)心，相比于《“雙減”意見》，征求意見稿的規(guī)定是更嚴(yán)了還是更松了？
實(shí)際上，征求意見稿吸收了《“雙減”意見》中校外培訓(xùn)管理的框架，涉及準(zhǔn)入、從業(yè)人員、材料課程、招生、時(shí)間、收費(fèi)與財(cái)務(wù)監(jiān)管等各方面，使得治理體系具有延續(xù)性和穩(wěn)定性。
同時(shí)，征求意見稿嚴(yán)格依據(jù)立法程序，有的條款只作原則性規(guī)定，給地方治理細(xì)化和創(chuàng)新留出空間。
征求意見稿規(guī)定，“面向義務(wù)教育階段的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖榉菭I利性法人。”
其中并未出現(xiàn)《“雙減”意見》中“各地不再審批新的面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，但征求意見稿規(guī)定“國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)全國校外培訓(xùn)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理和調(diào)控規(guī)模結(jié)構(gòu)”，這就給各地落實(shí)“雙減”意見提供了法律依據(jù)。
此外，《“雙減”意見》還規(guī)定，對面向普通高中學(xué)生的學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理，“參照本意見有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。這也沒有出現(xiàn)在征求意見稿中，同樣體現(xiàn)了給地方治理留出空間的理念。
中國民辦教育協(xié)會會長劉林曾在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪時(shí)說，從高中教育未全面普及和校際差異大的實(shí)際出發(fā)，對面向普通高中學(xué)生的學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理，由省級主管部門根據(jù)本省高中階段教育實(shí)際情況，探索如何參照執(zhí)行義務(wù)教育階段培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，是現(xiàn)實(shí)可行的，現(xiàn)階段還不宜全國一樣。
“因地制宜，在中央大目標(biāo)、總方針指引下，許多政策在各地實(shí)施中都是有差異的，不獨(dú)是教育如此，很正常，最適合的就是最好的。”劉林說。
地方因地制宜進(jìn)行治理的同時(shí)，還在探索創(chuàng)新舉措。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“爆雷”“跑路”現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重侵害家長、學(xué)生的切身利益。
征求意見稿規(guī)定，“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采用預(yù)收費(fèi)方式收取費(fèi)用的，應(yīng)當(dāng)將預(yù)收費(fèi)用納入監(jiān)管。”有的地方在此基礎(chǔ)上推出了針對性舉措。
廣東、四川等地鼓勵校外培訓(xùn)領(lǐng)域采用先學(xué)后付收費(fèi)模式，由學(xué)生家長在上課之后按照約定的渠道直接向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)支付培訓(xùn)費(fèi)用。
廣東省教育廳有關(guān)人士曾公開介紹，資金監(jiān)管針對的是預(yù)收費(fèi)的模式，需要以培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開設(shè)資金監(jiān)管專戶（對公賬戶）為前提。但目前全省各地校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員財(cái)務(wù)知識普遍比較匱乏，總體而言，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)資金監(jiān)管的水平還有待提高，僅憑預(yù)收費(fèi)資金監(jiān)管并不足以完全解決校外培訓(xùn)資金安全問題。
采用先學(xué)后付模式，對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來說看似挑戰(zhàn)，實(shí)則是利好。廣東省教育廳有關(guān)人士說，對自己教學(xué)質(zhì)量有信心的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，不擔(dān)心家長上完課之后不給錢。采用這種模式可以有效檢驗(yàn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)質(zhì)量和教育口碑。
除了治理校外培訓(xùn)，還需要對中小學(xué)教師“有償補(bǔ)課”進(jìn)行監(jiān)管。
對此，征求意見稿規(guī)定，“幼兒園、中小學(xué)在職教師、教研人員不得從事校外培訓(xùn)活動”。
值得注意的是，與以往政策相比，征求意見稿的監(jiān)管對象增加了教研員。這是對地方經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，沈陽、鄭州等“雙減”試點(diǎn)地區(qū)均將教研員納入了監(jiān)管范圍。提出教研人員不得從事校外培訓(xùn)活動，是為了防止與課程教學(xué)、考試命題密切相關(guān)的教研人員，通過開展或參與校外培訓(xùn)影響到正常的教育教學(xué)秩序和考試招生工作。
《“雙減”意見》規(guī)定，線上培訓(xùn)每課時(shí)不超過30分鐘，課程間隔不少于10分鐘，培訓(xùn)結(jié)束時(shí)間不晚于21點(diǎn)。但征求意見稿中并未作此規(guī)定。
這是考慮到我國幅員遼闊，各地中小學(xué)教學(xué)時(shí)間及學(xué)生就寢休息時(shí)間具有差異，所以未對培訓(xùn)最晚結(jié)束時(shí)間作出完全同樣規(guī)定。但征求意見稿提出，省級人民政府教育行政部門可以會同行業(yè)主管部門對培訓(xùn)時(shí)長、時(shí)段等作出具體規(guī)定。
加強(qiáng)監(jiān)管同時(shí)鼓勵創(chuàng)新
公益性是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要原則之一，但公益性不是不利用市場要素。
征求意見稿進(jìn)行分類管理，一方面嚴(yán)格要求義務(wù)教育階段學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記為非營利性主體，另一方面給非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等留出了空間。
征求意見稿首次對校外培訓(xùn)進(jìn)行了定義，將其界定為“學(xué)校教育體系外，面向社會開展的，以中小學(xué)生和3至6歲學(xué)齡前兒童為對象，以提高學(xué)業(yè)水平或者培養(yǎng)興趣特長等為主要目的，有組織或系統(tǒng)性的教育培訓(xùn)活動”。
專家指出，之所以強(qiáng)調(diào)“有組織或系統(tǒng)性”，主要是排除一些親屬、朋友之間無償?shù)摹⑴紶栃浴⒎浅B(tài)或者簡單的輔導(dǎo)。
征求意見稿不僅未限定非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以市場化形式運(yùn)營，還明確地方政府可以通過多種方式，引入質(zhì)量高、信用好的非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與學(xué)校課后服務(wù)，多舉措滿足學(xué)生合理的多樣化教育需求。
“教育公益性原則并不排斥市場經(jīng)濟(jì)。”王敬波說，“校外培訓(xùn)服務(wù)的購買者屬于消費(fèi)者，經(jīng)營性的教育培訓(xùn)行業(yè)要發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用；政府的管制行為應(yīng)以維護(hù)教育的公益性，確保未成年人利益最大化，促進(jìn)市場公平、有序競爭為宗旨。”
“雙減”以來，一些校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型為智能教輔、數(shù)字出版、學(xué)習(xí)平板等創(chuàng)新教育產(chǎn)品，得到市場的認(rèn)可。
IDC咨詢數(shù)據(jù)顯示，2023年上半年中國學(xué)習(xí)平板市場出貨量約220萬臺，同比上升37.2%。
尤其是搭載大模型的學(xué)習(xí)平板，與學(xué)生的互動性更強(qiáng)，可以更為精準(zhǔn)推送課程、習(xí)題等資源。一些轉(zhuǎn)型學(xué)習(xí)平板的廠商或加盟商，希望不斷擴(kuò)大客戶源，形成競爭優(yōu)勢。
如今，征求意見稿對校外培訓(xùn)的定義，給校外培訓(xùn)和創(chuàng)新教育產(chǎn)品劃出了界限。
“目前搭載大模型的學(xué)習(xí)平板在幫助學(xué)生學(xué)習(xí)方面有一定合理性，可以在一定程度提高學(xué)習(xí)效率。”中國教育科學(xué)研究院研究員儲朝暉說。
儲朝暉告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，“學(xué)習(xí)平板目前不宜作為校外培訓(xùn)的一種形式被納入監(jiān)管，因?yàn)樾Ｍ馀嘤?xùn)監(jiān)管對象是教育培訓(xùn)活動的組織者，而學(xué)習(xí)平板是一種軟硬件產(chǎn)品。不過，研發(fā)生產(chǎn)學(xué)習(xí)平板的教育公司是全新的業(yè)態(tài)，今后態(tài)勢如何發(fā)展有待觀察。”
這正體現(xiàn)了征求意見稿的開放性，由于其對創(chuàng)新活動預(yù)留了空間，可以隨著教育的發(fā)展、成熟，動態(tài)調(diào)整監(jiān)管對象和方式。
本文鏈接：《校外培訓(xùn)管理?xiàng)l例》征求意見：“雙減”立法穩(wěn)定預(yù)期 兼顧長遠(yuǎn)改革http://www.lensthegame.com/show-4-2833-0.html
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