21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 2月19日下午，中央全面深化改革委員會第四次會議召開，會議審議通過了《關于改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》（后簡稱《意見》）。
會議強調，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。
會議指出，要統籌好區域經濟布局和國土空間利用，立足各地功能定位和資源稟賦，細化土地管理政策單元，提高資源開發利用水平，更好發揮優勢地區示范引領作用。要嚴格落實國土空間管控邊界，嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，加強事中事后監管。對一些探索性但又十分緊迫的改革舉措，要深入研究、穩慎推進。
國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所國土經濟室主任黃征學向21世紀經濟報道記者表示，《意見》最突出的特點是把土地制度改革和區域經濟，特別是保障優勢地區高質量發展相結合，對促進區域協調發展、加快建設社會主義現代化示范區、引領區、先行區等都具有重要意義。
增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力
黃征學表示，優勢地區是人口和經濟集聚集中的地區，是中國式現代化的先行區、示范區和引領區，也是新發展格局中國內國際雙循環的戰略連接點，提高土地要素的保障能力將聯動國內外發展，提升全國經濟發展質量和競爭力。
武漢大學經濟與管理學院教授、區域與城鄉發展研究院副院長王磊向21世紀經濟報道記者表示，優勢地區主要是城市地區，尤其是大中城市。
中國國土經濟學會理事長肖金成向21世紀經濟報道記者表示，各地每年都有一定的建設用地指標，但有的地區發展較快，用地指標比較緊張甚至嚴重不足，尤其是發展較快的東南沿海地區，對當地建設和發展形成制約，而有的地區發展相對較慢，土地指標有富余，可通過指標交易等方式解決。
“十四五”規劃綱要鼓勵東部地區加快推進現代化，該文件明確，發揮創新要素集聚優勢，加快在創新引領上實現突破，推動東部地區率先實現高質量發展。2023年中央經濟工作會議提出，經濟大省要真正挑起大梁，為穩定全國經濟作出更大貢獻。
肖金成表示，社會各界對于適當放開發達地區土地建設用地指標限制的呼聲較高。《意見》的審議通過，有助于解決優勢地區尤其是東部沿海地區的用地制約問題。
中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明向21世紀經濟報道記者表示，《意見》的審議通過或傳遞出重要信息，即土地利用計劃指標配置可能將從過去相對增加中西部地區計劃指標，變化為向發達地區傾斜，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。
具體到操作層面，陳明認為，若未來地區土地指標配置向優勢地區傾斜，可能會通過將地區土地年度計劃指標與技術總量指標或平均指標掛鉤的方式落地，如與地區稅收或者幾年內新增建設用地的畝均稅收掛鉤，適度傾斜。
提高土地要素配置精準性和利用效率
會議強調，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。
對此，黃征學認為，要重點深化城鎮、農業、生態等不同主體功能區土地政策研究，提高不同功能區土地政策的針對性、精準性。
會議指出，要統籌好區域經濟布局和國土空間利用，立足各地功能定位和資源稟賦，細化土地管理政策單元，提高資源開發利用水平，更好發揮優勢地區示范引領作用。
黃征學表示，要進一步細分優勢地區的空間，分類制定差異化土地政策。如城鎮化地區主要是承載經濟和人口，人地矛盾突出，要協調好建設用地和非建設用地的關系；農產品主產區是維護糧食安全的主力軍，要強化耕地保護；重點生態功能區是維護生態安全的主戰場，要加強生態空間的硬約束。
會議強調，要嚴格落實國土空間管控邊界，嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，加強事中事后監管。
2022年9月19日召開的“中國這十年”系列主題新聞發布會明確，三條控制線體現耕地保護優先，先劃耕地保護紅線、生態保護紅線，再劃城鎮開發邊界，倒逼土地節約集約利用，促進經濟社會綠色轉型。
在肖金成看來，城市開發邊界根據城市發展趨勢確定，在城市開發邊界之內，不應該對用地進行嚴格限制。他認為，在國土空間規劃確定的城市開發邊界之內，放寬農田占用指標限制，明確按照實際需要將農地轉化為建設用地的政策和程序，是接下來改革土地管理制度的方向之一。
穩慎推進緊迫的探索性改革舉措
在王磊看來，相對于資本、勞動力、技術等要素而言，土地的物理形態不能流動，在土地利用上要采用占補平衡等方法來實現流動。再加上要嚴守18億畝耕地紅線，保障國家糧食安全，并考慮遏制一些地方政府盲目發展沖動等因素，我國土地要素改革速度相對較慢，也比較審慎。
肖金成表示，在我國改革土地管理制度方面，仍然有很多制度問題需要深入研究與探索，其中尤以農地為甚。比如在耕地占補平衡方面，一些地區有城鎮建設用地需求，但是耕地補充來源不足；再如城鄉建設用地增減掛鉤有助于解決城市建設用地不足、農田減少、農民利益受損害等問題，在重慶的試點比較成功，可向全國推廣，需要出臺具體的政策；又如集體經營性建設用地入市方面，農村集體建設用地相對分散，地塊大小和位置受限，存在入市和開發難度，也可以通過城鄉建設用地增減掛鉤政策解決這一問題。此外，城鄉土地二元制度需要研究，深化改革。
會議明確，對一些探索性但又十分緊迫的改革舉措，要深入研究、穩慎推進。
對此，黃征學認為，集體經營性建設用地入市、農村宅基地改革、土地征收制度、城市存量建設用地盤活、土地指標跨區域交易等內容，都是一些探索性但又十分緊迫的改革舉措。
王磊表示，《意見》出臺之后，下一步或將在土地要素改革方面做一些系統性的頂層布局，推出一些具體的規劃和政策措施，突破城鄉之間、跨區域之間的用地難題，提高土地利用效率，助力形成全國統一的土地要素有序流轉市場。
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